第26章 转型期社会保障制度研究(1)

浅析中国农村社会保障制度建设

西华大学管理学院 贾洪斐

近年来，伴随着建立社会主义市场经济体制的改革目标的确定和社会结构转型的加快，改革计划经济体制下形成的旧的社会保障模式，使之与我国经济体制改革与社会结构转型相配套，成为迫切需要解决的一个问题，也成为学术探讨的一个热点。尤其是当今中共十六届五中全会更把构建和谐社会、转变经济增长方式，完善体制机制作为“十一五”规划的战略目标。为占人口三分之二以上的农民建立健全相应的保障网，以分担风险、缓解压力、互助互利，促进农村经济的可持续发展更成为制度改革中的重中之重。长期处于社会保障制度边缘的农村社会保障制度，在时代的要求下日益突现出其有待完善的重要性和紧迫性。

一、建立和完善农村社会保障制度的必要性

社会保障是指国家立法强制规定、由国家和社会出面举办，对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时给予物质帮助，旨在保障公民个人和家庭基本生活需要并提高生活水平、实现社会公平和社会进步的制度。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一。作为现代市场经济发展产物的社会保障制度，既是大型的社会福利工程，也是一项非常重要的社会制度，对经济发展、社会进步起着巨大的促进作用。

社会保障是对公民面临各种风险、危机的防范保护，尤其是社会困难群体的社会安全网和保护伞，是政府向公民提供的重要的公共服务。

与城镇居民一样，农民应当是享有社会保障的主体，但我国传统的城乡二元户籍制度使政府在农村社会保障制度构建中出现职能缺位。农村社会保障这一政府公共服务与农村居民公共需求之间的不平衡问题，已经成为阻碍我国城镇化和现代化进程的重要因素。建立和完善农村社会保障制度，是建设公共服务型政府的重要内容和推进行政管理体制改革的需要，同时也是实现社会公平与社会公正的重要环节。其重要意义在于：

1.建立农村社会保障制度是生产方式变革的要求

党的十一届三中全会以来，为了使农村的生产方式适应生产力发展水平，促进农村经济的发展，在总结以往经验教训的基础上，农村彻底打破了“一大二公”的生产模式，普遍实行家庭联产承包责任制。这是农村经济体制的一大重要变革，并且很快显示了其强大的生命力，使农村经济得以迅速发展，但由于人民公社和集体经济解体，欠发达地区大多数农村的集体经济为零，从而造成了原有农村社会保障的自然消失。而这一保障的消失带来了一系列社会问题，如五保对象供养问题、贫富差距问题、优抚对象问题等等。为保证整个社会的安定和农村经济体制改革的顺利进行，国务院早在国家“七五”计划中就提出要有步骤地建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度。近年来，我国一些地区进行了建立农村社会保障的探索，例如，为搞好五保老人的供养，建立乡镇敬老院；为帮助贫困户脱贫致富，建立救灾扶贫储金会；为使更多的残疾人就业、建起了许多福利企业等等。这些农村社会保障制度，在现阶段，起到了稳定社会和保证农村经济体制改革顺利进行的作用。但是，我们也必须清醒的看到，这些保障制度，在我国的有些地区是不完善的，据不完全统计，在一些欠发达地区分散供养的许多五保老人的生活，由于许多村限于经济等方面的原因而使其保障得不到很好落实，许多优抚对象生活、住房、治病等“三难”的问题相当突出，许多丧失劳动能力的老人或因子女不孝、或因子女生活困难无力赡养等原因，老来生活得不到保障而产生家庭纠纷等等。因此，只有走社会保障社会化的路子，尽快建立起农村社会保障制度，才能从根本上来解决这些个人办不了、国家包不了的社会难题。

2.建立农村社会保障制度，是促进农业现代化、促进农村地区社会和经济发展的重要措施

建立农村社会保障制度，不仅使五保户、贫困户、优抚对象、残疾人等的生活得到保障，使农民群众解除老来生活无着的后顾之忧问题，而且还能促进这些地区社会和经济的发展，改变这些地区农村的落后面貌。目前一些农村贫困的重要原因是人口素质差，人口失控。导致此问题的原因是多方面的，其中很重要的一个原因是农村养老无着，靠“养儿防老”的习俗难以改变所致。因此，要改变农村的落后面貌，就得解决好以养老保险为重要内容的农村社会保障制度问题，从而解除农民的后顾之忧，使农民跳出“越贫越生、越生越贫”的怪圈，使人口素质得以提高，使地方经济走上正常发展的轨道，从根本上改变这些地区的贫困落后面貌。

二、当今在农村社会保障制度建设中存在问题

1.现阶段的农村社会保障发展层次依然很低

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助，依然是一种以家庭保障为主的模式。制度化的社会保障，如养老、医疗保障及社会救助，虽然在各地都取得不小的成就，但就全国整体范围来说，仍然只占很小的比重。

同时农村劳动者在除了不能得到城市居民所得到的福利和其他社会保险之外，也不能完全享受到社会保障的好处，这样，城乡居民的实际生活境遇差别要比收入差别所反映的大得多。

2.社会保障制度有了一定进步，但制度发展不平衡

面对新形势，国家对农村社会保障体系的一些基本项目进行了程度不同的改革。总的来说，改革取得了不小的成就和进展，但在各制度的发展上出现了不平衡现象。养老项目在大多数农村地区已经停止开展；医疗保障项目的国家计划目前正在试点当中，全国性的铺开开展还有待时日；五保供养制度的覆盖面也仅超过应保人数的二分之一；只是社会救助项目（低保）取得了比较明显的进展。此外，几乎所有项目的保障标准都规定得非常低，这虽然有其存在的社会合理性，但有的规定，如养老保障的标准，远远不能满足保障对象的最基本的生活需要。

3.社会保障区域发展的不平衡性加大，差距明显

改革开放以来，伴随区域经济发展不平衡现象的出现，农村社会保障的发展也出现了严重的区域差异。例如一些发达地区农村开始建立农村医疗保险计划，特别是大病统筹计划，有些地区的医疗保险计划甚至实现了一定意义上的城乡统筹。但在中西部地区，保障的层次和范围还没有达到这种规模和程度。虽然国家针对中西部地区农村贫困人口的社会救助，也投入了更多的财政资金。但由于区域差距的形成有着复杂的原因，短期内不同地区社会保障差距较大的现实难以得到根本改变。

三、建立和完善农村社会保障制度的若干对策

目前，在经济发展水平相对落后及在政府投资相对不足的农村，建立社会保障制度的困难主要集中在社会保障资金的筹集、运作以及制度的建立上。对此，笔者提出以下对策建议：

1.加快社会保障法制建设步伐

在市场经济发达的西方国家，有关社会保障的法规体系是十分完善的，多数国家都有十几部，有的国家甚至多达几十部，西方一些学者甚至认为，社会保障的实质是法律保障。近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁，缺乏权威性。尤为突出的是，到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》，因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步地完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。

2.学习国外经验，创新和建立农村社会保障机制的新方案

国际上的社会保障的方案不尽相同，但有些经验我们可以借鉴，进而根据中国本土的实际情况进行创新，例如实物换保障的方案。所谓实物换保障，是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费。根据我国的基本国情，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案：年轻农民实行“产品换保障”，每年由农民向国家农产品收购部门上交一定数量的农产品作养老保险、农业灾害保险和医疗保险等，并逐年记入个人账户；老农和被征地农民实行“土地换保障”。即进入退休年龄，而以前又未以实物换保障的老农可以自己承包土地的一定转让费作为养老保险金，由新承包户在上缴土地承包费中扣除，被依法征地的农民由征地单位给予一次性经济补偿或逐年补偿作为基本养老金；进城民工实行上缴一定的保险费+土地换保障的“双轨制”保险；乡镇企业员工实行“股权换保障（占用企业一定的股权作为养老保障金）+上缴一定的保险费+土地换保障”的三重保险制。

实物保障是在总结世界各国养老保险实践基础上提出的一种新方案，这一方案的实施基础是要求农民负担减至最轻（如取消农业税和一切不合理负担），其创新在于从制度设计到运行都着眼于社会保障发展功能的强化，着眼于经济体制的改革，着眼于社会经济结构的转型。

3.政府应将农民最低生活保障所需资金纳入财政预算，同时发掘民间力量共同构建完善的社会保障体系

在我国进入新的历史时期，在农村建立最低生活保障制度的目的，就是使那些在市场竞争、社会转型和变迁中处于最不利地位，而又无力应对所遭遇的生活风险的人们免于沦入贫困。因此，农民最低生活保障计划所需资金要求政府必须在财政预算中予以保证。中国转型期的农村经济发展目标是消除贫困，提高农民的收入。根据这一目标，社会保障政策的重点应放在最低保障层面上。虽然近几年在少数地区有建立农村最低生活保障制度的成功事例，但是，对于大多数农村来说，如果没有中央和省的财政支持，最低生活保障制度是建立不起来的。同时要充分发挥慈善公益事业对有中国特色社会保障体系的积极作用。慈善公益事业作为社会民间力量的重要代表之一，应将其纳入社会保障体系当中。在改进的过程中应加强宣传，引导民众改变观念，消除对慈善公益事业的错误看法及消极态度，建立和完善慈善公益机构，鼓励社会组织和个人热心地参与这一事业。同时完善相应的法规政策，把慈善公益事业的组织和个人引入到农村社会保障的轨道。

4.针对农村社会保障资金缺乏问题开辟新的税源渠道

从国外的社会保障的经验我们可以看到，国外社会保障资金主要来源于税收。而我国目前实行的以“个人交纳为主”的所谓农村社会保障制度，还不具有“社会”性质。以商业保险方式运作社会保险，超越了社会经济发展的阶段。所以民政部门的社会保障往往被农业部门认为是增加农民负担的措施，其制度成本十分高昂，这也是农村社会养老保险和农村合作医疗保险工作难以开展的根本原因。如何筹措农村社会保障资金是其成功与否的关键。国家应该开征或完善税收制度。从而在税收制度完善和健全的基础上加大对社会保障资金的管理。

四、结束语

经过多年的探索和实践，中国特色的社会保障制度框架初步形成。当前及今后一个时期，中国发展社会保障事业的任务依然艰巨。人口老龄化将进一步加大养老金和医疗费用支付压力，城镇化水平的提高将使建立健全城乡衔接的社会保障制度更为迫切，就业形式多样化将使更多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员被纳入社会保障覆盖范围，等等，这些都对中国社会保障制度的平稳运行和建立社会保障事业可持续发展的长效机制提出新的要求。

加快完善社会保障制度，是中国政府全面推进小康社会建设的一项重要任务。中国国民经济保持持续、快速、协调、健康发展而使国家综合经济实力的增强，全面、协调、可持续的科学发展观的贯彻落实，经过多年探索建立起的适合中国国情的社会保障体系，将为中国社会保障事业持续发展提供各种有利条件。在未来的岁月里，中国人民将进一步从国家的发展进步中获益，必将享有更丰厚的物质文明成果。

参考文献

[1]段庆林.中国农村分配格局研究[J].中国软科学，1998（11）

[2]龚向光.贫困地区农民合作医疗支付能力研究.中国卫生经济，1998（10）

[3]许经勇，曾芬钰.“农民工”：我国经济社会转型期的一个特殊范畴.学术研究，2004（2）

[4]李迎生.社会保障与社会结构转型——二元社会保障体系研究.中国人民大学出版社，2001

[5]郑秉文.社会保障体制改革攻坚.中国水利水电出版社，2004

[6]卢海元.走进城市：农民工的社会保障.经济管理出版社，2004

四川省农村社会保障问题对策研究

四川省劳动和社会保障科学研究所 杨英强

经济体制改革以来，城市化与城市改革成为整个国家发展战略的重点，城镇社会保障自然成为全国社会保障体系建设的核心。但这绝不意味着农村社会保障不重要，更不意味着广大农民不需要社会保障。