发达地区新农村建设的本质既是城乡一体化的过程，也是要素资源配置、效率改进、农民市民化、生态环境改善以及城乡居民在收入、教育和社会保障安全等方面的差距逐渐缩小的可持续发展过程。过去的30多年，上海市政府制定颁布了大量的政策法规，对消除有关制约因素和促进城乡一体化进程发挥了十分积极的作用。然而，与此同时，我们也应该注意到目前在政策法规建设中也存在一些突出的问题，如许多政策的应急性强而无法可持续实施，以至于不断地被废弃或名存实亡。这些问题反映出我们现行的政策设计存在明显的缺陷，主要体现在对政策设计的行为基础或者说可行性重视不够，从而造成政策法规建设缺乏足够的可持续性和科学性。对现行的政策建设中出现的种种问题进行反思和检讨，可以为进一步改进政策决策和实施效率以及对推动部分政策的法律化进程起到积极的作用。
（一） 从二元结构向城乡一体化的转变： 新农村发展型政策法规的功能定位
1 新农村发展目标模式的特征与上海的定位： 城乡一体化
城乡一体化并不是城乡统一化和同质化，而是统筹城乡发展。城市与乡村在客观上存在差别，完全把城市与乡村混同并不是城乡一体化的目的。城乡一体化重点解决的是城乡在要素和商品市场的统一，根据城乡各自的特点统筹发展和互相补充，而不是把乡村完全变成城市，城市和乡村在功能上应有各自不同的定位。首先，城乡一体化的发展需要靠法治做保障。在实践中，政府往往重视政策，而忽视法治，但从长远来看，政策的设计要不断地在程序上纳入立法的轨道。其次，城乡一体化的政策法规建设是一个系统工程。这需要综合配套改革，不能单方面突破，要从就业、土地流转、社会保障、教育、招商引资、财政金融、环境以及基础设施建设等多个方面综合推进（如图81所示）。当然，还需要把上海市的外来人口与上海郊区的人口统筹考虑。再次，在推进城乡一体化的过程中，尤其需要重视的是郊区劳动力的就业问题、社会保障问题以及教育问题，还有环境保护问题，以实现劳动力、土地、水资源的优化配置。最后，城乡一体化必须与三个集中相结合，即与上海农民市民化、农村城市化和农业现代化的战略相结合。由于乡村与城市功能定位的不同，农民摆脱身份的束缚之后可以在农业劳动和其他职业劳动之间自由流转。
2 城乡一体化进程中政策法规的功能
城乡一体化本质上就是促进要素资源配置效率与生态环境的改进以及缩小城乡居民在收入分配和社会保障安全方面的差距。政策法规的功能应当体现并促进城乡一体化进程的本质特征，具体表现为以下三个方面。
（1） 资源配置效率功能： 促进要素自由流动功能（土地、劳动、资本和技术知识）。传统的城乡二元结构制约了土地、劳动力和资本的自由流动，不利于要素从边际生产率和边际报酬率低的行业向高的行业转移。城乡一体化的直接动力来自要素自由流动产生的市场配置效率的改进。
（2） 正义或价值功能： 保障社会公正与消除城乡差别。首先是农民身份的市民化目标。城乡一体化最终应当体现在传统意义上的农民向现代市民的身份转变。现代农民应当只是职业称呼，而不反映人的身份和地位的差异。在城乡一体化的社会中，农民应当能够分享工业化现代化的成果，提高农民的收入，使农民充分享受城市文明，成为具有良好道德、创业精神、市场观念、丰富知识、先进技能、举止文明、诚实守信、身心健康的新型群体，这就是农民的市民化。其次是粮食和畜牧业安全战略目标。随着经济结构和农业结构的不断调整，粮食种植面积持续大幅下降，同时在禽流感等疫情公开条件下上海畜牧业本身并不能满足本地的需求。那么，在城乡一体化进程中，如何确保粮食和畜禽产品供给安全目标则是一个重要的政策法规问题。再次是增加农民收入和缩小城乡收入差距目标。无论从建设小康社会，还是从解决“三农”问题，率先基本实现现代化的角度来说，增加农民收入都是城乡一体化进程的基本前提条件。如果不能实际增加农民收入以及缩小城乡收入差距，城乡一体化的目标就不可能真正实现。同样，还有健全社会保障体系目标。城乡二元结构体制尚未根本消除，农民进城后如果不能充分享受城市居民就业、医疗和养老等方面同等的制度保障，农民进城的积极性就不高。这是一个工具主义的观点，除此之外，农民和城市居民一视同仁地享有同等的社会保障体制也是城乡一体化目标的应有内涵。政府有责任建立一个帮助社会公众抵御来自市场或其他自然风险冲击的安全体系。最后，关于林业发展与环境保护目标。美好的城乡生态环境是城乡一体化进程的重要目标和标志。一个良好的生态环境不仅可以吸引人才集聚和提高公众生活质量，而且还能提升城乡人文自然环境和综合竞争力。
（3） 公共物品与稳定财政再分配支持性功能。要确保城乡一体化进程中的要素资源配置效率的提高以及相关价值目标的实现，并且尽可能地降低效率目标与价值目标的冲突，还必须提供充分的基础设施等公共物品，并通过规范的、稳定的财政再分配政策，促进城乡一体化进程的可持续发展。
（二） 近年来上海市政策法规建设的进展及其取得的成就
近年来，上海市政府制定颁布了大量政策法规对促进城乡一体化进程中农民市民化、要素资源配置的效率改进、生态环境改善以及逐渐缩小城乡居民在收入、教育和社会保障安全等方面的差距，消除和降低有关制约因素的阻碍作用等方面发挥了十分积极和显著的作用。
首先，对人口转移限制的户籍制度的改革力度比较大，户籍制度初步解冻，城乡居民身份和社会地位渐趋平等。进入21世纪，上海加大了农村地区综合改革力度，进行了户籍制度改革的先行试点，规定本市2001年1月1日后出生的农民子女，在建制镇建成区里购买商品房的人及其共同生活的直系亲属，在城镇务工、经商、投资，有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同生活的直系亲属，均可登记为城镇常住户口。这一改革表明，传统福利性的户口制度将逐步取消，代之以人口居住地为主的管理模式；城镇用人单位对农村居民的歧视性制度将得以改革，乡镇的小孩入托、学生上学的系列性规定将被逐步取消。最近2004年10月1日正式实施的《上海市民居住证暂行规定》，为促进人口流动，建立城乡统一的劳动力市场创造了十分有利的条件。
从2002年以后，政府先后制定颁布了《上海市农村集体土地使用权流转的试点意见》（[2001]54号）、《上海市农用地流转实施细则》（[2002]52号）以及《关于进一步规范农民集体土地使用权流转的意见》（[2002]53号）等政策法律，对农村集体土地流转的规范化起到很好的作用。2002年6月，上海首家土地市场——浦东新区土地资产交易中心正式运转，允许划拨土地使用权的交易、出让土地使用权的首次交易、法律允许的集体建设用地的流转、因抵押权实现而引起的土地使用权转让等四类土地进场公开交易。此举不仅标志着土地交易日趋规范，而且预示着城乡土地市场的融合已是势所必然。
同时，《关于上海市郊区开展小城镇社会保险的试点意见》（[2002]68号）、《关于确保本市郊区农村居民最大生活保障的意见》等对于建立农村社会保障体系做了有益的探索。上海养老保险、失业保险和医疗保险等基本保险的社会化，人寿保险等补充保险的市场化，残疾人、困难户保障等社会救助的制度化进程正在加快，城乡多层次社会保障体系的逐步健全和完善扭转了只有城市就业者有社会保障而农村就业者社会保障缺失或以农村土地的保障功能来替代政府的社会保障功能的不合理现象，构筑城乡整合的社会保障体系，使社会保障网络覆盖上海市全部和全体社会成员。到目前为止，上海部分地区如松江全区社会医疗保障率已经达到96.9％（其中，参加农村合作医疗的农民已经达到75％以上），有10万多离土农民参加了“镇保”。
此外，《上海城市森林规划》、《关于促进经济林建设的扶持办法》（[2002]138号）和《关于推进郊区供水一体化建设和污水处理的实施意见》等法规政策对于改善和提高郊区供水质量和生态环境起了一定的效果。为了进一步改善郊区的生活环境，截至2003年底，上海郊区203个镇（乡）、2850个行政村中95%已经基本建立农村生活垃圾收集系统，为农户配备垃圾桶1276100只，保洁人员28493人，承担生活垃圾收集运输、道路及河道保洁任务。目前，郊区40％以上镇、村已经实现生活垃圾集中收集处理，现在正在争取基本控制垃圾“增量”，再用3—5年时间完成“存量”清理。2003年，郊区各区县政府高度重视环境保护工作，以实施第二轮环境保护和建设三年行动计划为抓手，加大资金投入，在创建国家或市级环境保护模范城区、环境基础设施建设、环境管理和监督执法等方面取得了新的进展，区域环境质量明显改善。
而《关于进一步加强本市郊区教育工作若干意见的通知》（[2002]49号）等一系列政策法规的实施不仅缩小了城乡教育硬件设施水平的差异，而且也放松了对外地打工或流动人员子女义务教育的限制。
（三） 现行乡村发展的政策法规建设面临的主要问题
由于原来计划经济下政策法规固有的缺陷存在惯性，改革开放之前的农业政策法规多数具有立足于城市的二元分割性特点，对农民农村的保护性差。城乡一体化的进程在很大程度上要逐步改变城乡分割的状况，以促进要素自由流通和缩小城乡差距。但是，一方面，原有政策法规的负面影响还没有完全消除，另一方面，新的政策法规建设也不可能一蹴而就，许多新的问题或缺陷已经不断地暴露出来。
1 许多政策法规存在明显缺漏，操作性差，具有很强的过渡性
（1） 土地换“户籍”的政策设计有待完善： 首先，远中近郊区的土地是有级差的，所换得的“社保”待遇差别如何确定？其次，浦东新区、闵行区的全部乡镇，嘉定、青浦的市中心的乡镇已经实行了“城市保障”待遇，其他区县乡镇农民有攀比迹象。最后，市郊区各县区乡镇的“社保”实行“一地两制”。城镇的原住居民和“农转非”新居民，在社保项目上有差别，新居民没有失业保险和最低生活保障。（2） 市政府“关于促进本市林业建设的若干建议”规定：“凡是在市绿地系统规划范围内开发经营速生林、果林、苗木等经营性林地的农户和单位，市财政给予每年每亩300元的补贴资金，连续扶持三年。”可是，三年之后，是否还需继续提供补贴以及应当由谁提供呢？
2 强烈的不稳定性和时效性（应急的特征）
如粮食的直补政策、林业发展的三个“三分之一”战略以及疫情公开条件下的畜牧业发展规划等许多政策都存在明显的应急特性和时效性。一旦粮食供求和安全形势以及畜牧疫情发生变化之后，那么在特定情形下制定的政策常常就不再具有适应性和正当性了。
3 不同的政策法规之间存在的冲突
根据《上海城市森林规划》，上海市城市森林三步走发展战略的目标是，到2000年，森林覆盖率为20％，2010年森林覆盖率为25％，2020年森林覆盖率为30％以上。林业发展的三个“三分之一战略”要求： 到2020年，林地面积达到180万亩，占全部农业用地（近540万亩）的三分之一，而粮食的种植面积保持在180万亩左右，其他经济作物种植面积也控制在180万亩左右，分别占全部农业用地面积的三分之一。这一战略反映了上海市政府试图跨越式发展林业的迫切的政策意图，但是，这一战略政策与粮食安全政策以及相关的土地法规政策存在严重的冲突。（1） 粮食安全战略和首长负责制意味着160—180万亩的粮食面积无法调减。由于粮食安全问题的突出和粮食政策首长负责制，上海规定了保证160—180万亩粮田的生产底线，完成20亿斤粮食生产任务不可动摇。（2） 上海2004年耕地面积为423万亩，其中基本农田421万亩，按照国务院办公厅2004年传一号电关于“五不准”的精神，上海目前已基本没有土地可以造林，林业建设用地矛盾更加突出。
4 对弱势群体和利益受损集团的保护不足
对于征地补偿标准过低以及非农集体建设用地流转补偿的不规范性问题在过去十多年城市化进程中虽然受到足够的重视与关注，但并没有很好地解决这一问题。2004年出台的“镇保”和“土地换保障”模式在一定程度上加强了对失地农民的保护。不过，关键问题在于： 要区分政策实施中的利益受损者与相对贫困者这两类不同的弱势群体。对于利益受损者如失地农民的补偿标准和依据问题一直是关心的重点。但是，对低收入农民的特殊阶层重视不够。过于强调社会保障的覆盖面或范围，可能造成大部分社会资金投入并不需要政府资助的中高收入阶层中，而对特别需要资助的低收入阶层保障不足。
5 与中央政策国家法律的一致性问题
由于我国还没有一部关于集体土地使用的专项法规，现行关于使用集体土地的有关规定主要分布在《民法》、《国家建设征用土地条例》和《土地管理法》等法律之中。我国现有的法律对农村集体土地所有权代表以及农村土地（使用权）流转规定的不够明确具体，尤其缺乏操作性，而这又内在地影响了农民对土地产权的行为能力，造成农村建设用地流转过程出现了一系列的问题。作为地方政府，上海由于自身的特殊性应当在城乡一体化的进程中如何解决相关政策法规与国家法律的一致性和本地政策法规的有效性？事实上，一些地方的实际做法和上海有关土地流转的规定已经在某些方面突破了中央政策和国家法律的约束边界。
6 政策性强而法律化程度低
经济政策只有不断完善并具有可持续的实施效果时，才能经过立法程序形成正式的法规，但这并不意味着在政策法制化方面政府就可以无所作为。目前，政府过多依赖政策手段，而对法律化建设重视不够，对政策修改完善工作应当加大力度，力求朝向立法的目标接近。
（四） 政策设计的可持续性难题： 缺乏科学的行为基础
上述政策法规建设中出现的诸多问题反映了政策决策与设计缺乏充分可靠的理论依据，尤其是对政策实施中各利益相关主体的行动动机倾向预测不充分或缺乏科学性，这可称之为政策设计的行为基础缺失问题。主要表现在以下四个方面。
1 政策设计的行为基础缺失之一： 对农民的自愿性考虑不足
任何农业政策的制定和实施要确保其持久性和有效性，就必须充分考虑农民对政策执行的自愿性，即政策应当能为农民产生长期的净收益而不是暂时的，或者虽然对农民产生损失，但相关的补偿措施要能足够弥补农民遭受的损失。这样一个简单的政策必要条件却常常得不到满足。如《上海城市森林规划》及相关政策即使受到有关法律和政策限制松动或取消之后，林业发展所面临的挑战。在尊重农民对耕地的承包权以及种植自主经营权的前提下，如何改变林业与经济作物等不同行业的比较利益才是问题的根本。只有维持林业有相当高的经济收益率，农民才会有激励维持林木的种植和维护，但是，这一条件在目前难以保障。如果政府试图以财政补贴支持这一条件，则应深入地考察这样的政策支持需要支付的成本会有多大？以及政府是否有能力承担这样的成本？以及承担这一成本的社会经济收益是否足够值得这样做。这意味着政策法规的设计和制定要求具有十分扎实可靠的理论基础，政策法规应当有尽可能高度的可自我实施的合约特征，即建立在农民及相关利益主体自愿选择并愿意遵守的基础之上。
2 政策设计的行为基础缺失之二： 对政府不同部门之间的利益冲突问题考虑不足
在城乡一体化进程中，原来许多政策法规的决策制定都普遍存在的条块分割问题，现在也并没有根本改变。不同部门分割了原本应当统筹一体考虑的政策问题，各部门分别主导或控制着自己主管的相关行业的政策设计。如畜牧业、粮食行业、林业部门等都存在不同的政策规定，于是，不仅不同的政策法规之间出现了不一致问题，而且不同部门在制定和实施各自的政策法规过程中也存在明显的利益冲突问题。如上文提到的确保180万亩粮田和20亿吨粮食安全政策、林业三个“三分之一战略”以及畜牧业发展规划之间就存在内在的冲突。同样，2003年下半年原定要出台的《上海市森林生态效益补偿基金管理办法》，由于政府多个部门的协调困难，以致2004年仍然没有颁发。此外，随着上海“社保案”等事件的发生，“以房建林”和“宅基地置换”政策也面临很多难题。由于上海目前明确生态片林要通过配套政策实施，而各级政府财政又不愿意安排补贴资金，并且，市政府2002年87号文件提出的“以房建林”政策受到主客观因素的影响不能实施，新的相关政策又未出台，因此社会和企业参与生态片林建设大多处于观望等待之中目前，上海市下达的2003—2007年生态片林建设任务为32.5万亩，仅完成了6.8万亩。。
3 政策设计的行为基础缺失之三： 对企业寻租的空间考虑不足
由于非农业建设用地采用征地方式的获取成本远远高于集体建设用地流转的获取成本，于是在这两种不同的用地方式之间存在大量的寻租空间。而后者集体建设用地的转让又存在严格的限制，通常企业要想获得这样的土地租金或者必须取得有关政府主管部门或地方官员的支持和合作，或者采用隐瞒欺骗的非正当方式进行。
根据《土地管理法》等有关法律文件，建设使用集体所有土地仅限于乡镇村建设公共设施、公益事业和兴办企业（现规定乡村企业使用非本集体土地也应征地），其他建设项目占用集体所有土地应以征地方式进行。但事实上，乡镇村工业园区、县区级以上公路建设以及公共设施、公益事业建设用地等相当数量的建设项目为了减少前期投资，经常以借用土地方式取得土地的使用权，这种做法一般难以确保兑现对农民进行的补偿。同样，一些地方为了吸引外地或外资企业投资本地，竞相压低地价，如有的地方每亩只有5—6万元，仅够交付征地费，农民的补偿安置就无法落实，而有的地方甚至急于求成，一联系到建设项目后土地未经审批，补偿安置手续尚未办理就占用土地建设，尤其是乡镇村违法使用土地较为突出。1997年的非农业建设用地清查处理了违法占用土地近10万亩，主要是乡镇企业和道路用地。如2003年3月由国土资源部转来嘉定娄塘镇62位村民联名举报违法用地、售地一案，市房地局执法大队经过调查取证，认定该镇确有取土建房等违法行为，市房地资源局于4月17日做出了行政处罚。
4 政策设计的行为基础缺失之四： 对利益受损者的补偿依据及其合理性考虑不足
在城乡一体化进程中，许多政策法规都涉及弱势群体和利益受损集团保护问题。如因征地或集体需要使用集体土地而失去承包经营土地的农民的经济补偿标准如何确定以及如何解决补偿标准过低的问题？相关的劳动安置、住房拆迁、养老和医疗保险等补偿安置不落实和不到位的问题，各相关政策法规都没有制定预防和事后处置措施。为了解决上海城乡一体化进程中失地农民的社会保障有关的历史遗留问题，2003年上海市颁布实施了《关于实施“上海市小城镇社会保险暂行办法”若干问题处理意见的通知（一）、（二）》（以下简称《通知》）。对于符合相关征地管理办法但尚未落实社会保险的失地农民，《通知》要求征地责任单位和用人单位参加镇保，应当筹措资金按时足额交纳社会保险费，但是，问题在于有关责任单位或者没有能力或者不愿意为失地农民一次性足额缴纳保险费，又如何处置？同样，对于那些不符合相关征地管理办法且也尚未落实社会保险的失地农民，如果其自身没有能力缴纳保险费，现行的镇保体系如何才能覆盖他们呢？
