长期以来，中国农村的乡村村落环境（包括卫生、道路与饮用水管道等）设施建设一直是农民自治组织或社区集体生活的一个重要组成部分，当然，对村落设施发展也难以上升到公共财政项目的议事日程中。这隐含了两层重要的政策含义。一是从政策决策者视角来看，相对村落环境发展议题而言，农村道路建设、义务教育以及合作医疗和农村养老保障等问题具有更高的优先性或重要性，从而中央和地方政府公共财政在过去几年显著地增加了对乡村公共道路、义务教育以及合作医疗的投入水平，但对乡村村落环境的改造却在一定程度上忽视了。二是从农民的权利束及其意愿来看，在过去二十多年以来，农民的经济社会发展权有了明显的扩张和改善，如对农民生产经营的自主权、农村税费负担的削减和取消以及农民义务教育权利和医疗健康保障权利意识正在不断地上升和强化，但是农民对其自身生活于其中的乡村村落环境设施却一直明显缺乏公共治理的权利诉求或意识。同时，学术界和媒体对乡村村落的环境设施状况也缺乏充分的研究和报道。虽然一些研究报告有时也涉及乡村环境问题，但多数研究属于乡村宏观性的问题，如国务院发展研究中心（2007）一份调研报告描述了农民对公共服务的需求，在全国16个省区许多地方，乡村文化建设（87.1%）、修路（79.5%）和医疗网点（67.7%）以及垃圾收集（66.5%）、厕所改造（64.2%）、饮水（62.2%）等是农民普遍突出关心的问题，这表明农民对公共服务的需求信息已经开始触及村落环境改造问题。
当然，一个理论性命题是农民对其村落环境的发展是否拥有公共性权利？如果拥有这样的权利的话，则该权利是由政府公共财政负有保障责任，还是由村庄农民自治组织负有供给责任？或者两者都有责任？显然，对于一个落后地区村落社区组织而言，即使其负有这样的公共职责，但在客观上也会由于缺乏资金而常常难以有效地保障和改善农民的生活环境设施状况。不过，一些沿海发达地区近年来尝试推进的自然村落改造试点开始引起了广泛的关注。如上海市为了改变农村“脏乱差”现状，提高农民生活质量和提升农村基础设施水平，保持江南水乡田园风貌，并促进乡村旅游，上海市农委和建设交通委员会组织开展了上海市农村自然村落综合整治试点工作。从2007年4月底正式启动，上海市共有26个村上报2007年农村自然村落综合整治试点，其中19个村已经先行启动，试点村共涉及农户6700户，投入的市级专项补贴资金达7000余万元。以上海为代表的发达地区进行的农村村落改造试点经验对新农村建设的范围与模式可以提供有价值的理论启示和政策参考。地方政府以公共财政为乡村村落改造提供的资助在一定意义上提出了一系列的理论问题，即现行的试点经验具有推广的普遍性吗？农村村落改造是在何种倾向或意义上以何种方式会上升到政府的政策决策议程之中的？乡村村落改造是对农民公共需求的一种有效而积极的响应吗？村落改造应该坚持何种模式？地方政府在推行村落改造的过程中面临哪些挑战和困境？这些问题的提出无疑将会拓展乡村发展问题研究的领域和空间。
以下将以上海市2007年启动的自然村落改造试点为例，在综合利用上海市第二次农业普查数据和田野调查资料的基础上讨论上海农村村落改造的状况、难题及其政策建议。由于本次农业普查缺乏关于农村村落改造试点状况的调查，报告中除了第一部分农村道路、居民住房以及生活卫生设施等利用了农业普查数据之外，其他所有数据都来自2008年2月份课题组在上海市郊区进行的500户左右的小样本调查资料。
（一） 郊区农村自然村落与居住环境的现状
农村自然村落的环境现状既包括整体性的居住环境设施和村容村貌，又包括微观层面的农民住房结构外观及其卫生状况。其中农村整体环境和村容村貌是指农村生活环境整洁清爽以及其自然和人文环境的美观程度，这在很大程度上可以由主观感受和直觉体验得到反映。而农民居住房屋的结构与外观特色涉及房型、面积以及建造年限和建筑风格。其居住的卫生设施（如马桶是否在坑棚间）等会在一定程度上影响农民的居住舒适程度。为了理解农村村落居住环境对农民生活的重要性，本书还调查和描述了农民实际在村落的居住情况以及在工作场所与村落住宅之间的流动意向。
1 农村交通道路与农村宅基地情况
根据上海市农业普查的数据，2006年末，上海市在108个乡镇地域范围内有火车站的乡镇占全部乡镇的4.6%，有码头的占26.9%，有二级以上公路通过的占92.6%。乡镇政府所在地距县城在一小时车程内的占98.1%，距一级公路或高速公路出入口在50公里之内的占98.1%。2006年年末，99.1%的村和94.8%的自然村通公路，18.9%的村地域内有车站或码头。85.3%的村的进村公路为水泥路面，8%的村的村内道路为沙石路面。
2006年年末，上海市经各级土地部门批准的农村宅基地面积为20001.49万平方米，平均每户为173.66平方米；房屋建筑面积20603.65万平方米，户均178.89平方米。2006年年末，农村常住居民平均每户实际拥有宅面积182.2平方米。
2 农民居住及其房屋状况
农业普查数据显示： 96.5%的住户拥有自己的住宅，其中，拥有1处住宅的108.77万户，占89.8%；拥有2处住宅的7.51万户，占6.3%；拥有3处以上住宅的0.48万户，占0.4%。住宅类型主要为楼房。其中，居住平房的30.28万户，占25.0%；居住楼房的89.02万户，占73.5%；居住其他类型住房的1.82万户，占1.5%。住宅结构主要为砖木和砖混结构。住宅为砖木结构的31.37万户，占259%；砖混结构的85.27万户，占70.4%；钢筋混凝土结构的2.91万户，占2.4%；竹草土坯结构的0.24万户，占0.2%；其他结构的1.33万户，占1.1%。
和农业普查数据相比较，居住楼房的住户比重为89.2%，这个比例要高于农业普查数据。52.1%的居民住房面积在100—200平方米之间，关于居住在楼房的人所居住楼房情况，44.1%的农民住房是“二上二下楼房”，38.8%的农民住房是“三上三下楼房”。在居住房屋风格方面，59.4%的农民居住的是现代楼房，27.8%和12.9%的农民分别居住的是“老式房子”和“洋派房子”，但是，在倾向性方面，60.6%的农民倾向于居住“中式江南特色建筑”，而39.4%的农民期望能够居住“西式别墅型洋房”。
3 农村饮用水、炊事能源和卫生设施
卫生设施情况是衡量居住环境质量的一个重要参考标准。根据上海市农业普查的数据，有0.12万个住户反映获取饮用水存在困难，占0.1%。使用管道水的住户119.06万户，占98.3%。118.46万户的饮用水经过净化处理，占97.8%；1.82万户的饮用水为浅水井，占1.5%；0.85万户的饮用水来源于深水井，占0.7%。农村住户炊事使用的能源主要为煤气或天然气。其中，主要使用柴草的26.53万户，占21.9%；主要使用煤的0.36万户，占0.3%；主要使煤气或天然气的93.87万户，占77.5%，主要使用电的0.24万户，占0.2%；使用其他能源的0.12万户，占0.1%。
100%的村实施垃圾集中处理，1.3%的村有沼气池，98.8%的村完成改厕。使用水冲式厕所的87.51万户，占72.3%；使用旱厕的0.67万户，占0.6%；使用简易厕所或无厕所的32.94万户，占27.2%。
而小样本调查数据显示，70.5%的家庭家中有抽水马桶或水冲式厕所，而其余29.5%的居民家中没有抽水马桶，这个结果与农业普查数据比较接近。农村中还有很大一部分家庭的卫生条件欠佳。有81.2%的居民在家用厕是在正屋内的卫生间，这部分居民的生活相对比较方便，但是仍然有18.9%的居民是在屋外另搭建坑棚间，室外坑棚间给居民生活带来不便，因而81.1%的在屋外另搭建坑棚间的居民在有条件的情况下愿意拆除屋搭建的坑棚间。
4 农村整体环境和村容村貌
对于村宅现在的村容村貌情况，约42.2%的被访居民对所在村落的村容村貌评价为“整洁清爽”，但近49.8%的居民认为村貌“比较脏乱”，还有近一成居民认为村容“乱七八糟”。可见不到一半的村民对所在村落的现有风貌持较为满意态度。这说明部分受访地区的自然村落状况比较良好，或者也可能是这部分农民对村落村容村貌的评价标准或期望并不高。但是，确实存在一半的受访群体对于村容村貌的满意度较差，即这些村民对于所住村落的改造意愿有可能会较为强烈。
对于目前的农村整体环境，仅有30.8％对之持乐观态度，认为环境较优美，对城里人郊游度假有吸引力。而69.2%的受访者在不同程度上认为环境还不能达到优美程度，不足以对城里来郊游度假的人产生吸引力，或者“环境较差，一般城里人不会对之有兴趣”。
常住地状况
农村居民大多数还是住在乡下原来的老屋中，这一群体占调查总数的64.6%。只有9.6%的居民住在城里，相对而言，住在镇上的居民较多，占调查总数的23.1%，另外还有2.7%的居民长期居住在企业中。关于城里或镇上的住房，79.9%的是居民自己购买的私房，20.1%的房子是租借来的。在返回乡下老宅的频率上，33.3%的居民每2—3天回老宅一次，22%的居民每周回去一次，居民返回老家的频率还是比较高的。
调查显示，排除工作因素和距离因素，在假设居民有能力在附近的镇上购买住房的情况下，有40%的居民愿意迁到镇上，但也仍有46.7% 的居民不愿意离开老家，安土重迁的思想比较重。
（二） 自然村落改造的农民意愿
认清和判断农民对自然村落改造的意愿情况至关重要，农民对自然村落改造的内容和方式存在哪些期望？如果村落改造费用需要农民分担一部分的话，农民主观上又愿意支付多少成本负担呢？对改造后的村落农民是否能够以市场交易的方式获取房屋的未来价值？此外，农民对未来房屋最终会如何处置，农民对村落改造和乡村环境的改善具有多大程度的信心？这些因素的甄别和调查将会为乡村村落改造的政策制订提供重要的参考价值。
1 农民期望改造整体村落环境
从表813中可以看出，共有20.5%的被访者勾选了“卫生间”选项，47.8%勾选了“村容村貌”选项，高达70.9%勾选了“整个环境”选项。这里值得注意的是，在关于农民对村容村貌的满意状况调查中，仅有1/3左右的居民表示对“村容村貌”不是非常满意，而在这里，却有近一半的居民表示，如果可以改造的话，他们希望改造村里的村容村貌。从“整个环境”这一选项的极高入选率，可以看出村民的改造意愿——一方面，可能是村落的环境确实不够理想，比如公共卫生、公共绿化等设施不够令人满意；另一方面也可以说明，大多数情况下，他们可能无法具体化“不满意”的部分，只能笼统地勾选“整体环境”来表达改造的意愿。
2 期望改善村容村貌中的整洁环境
对于如何改善村容村貌，多数人还是认为整洁的环境最重要，达54.2%。其次，15.8%和11.7%的受访者分别认为铺设水泥路面、厕所改造及污水处理是最重要的。此外，也有8.8%和7.9%的受访者分别认为河道疏浚和绿化最重要，只有1.7%的受访者提到改水和改电的重要性，这表明饮用水和用电问题在上海郊区已经基本得到了解决。在诸多的村容村貌改造内容中，环境整洁对绝大多数农民而言是共同面临和关心的问题。
3 对保留特色房屋建筑的意愿比较强烈
目前，上海郊区特色村落初步可以分为四类： 第一类村落水系丰富，自然环境好，村落原有格局完善，宅院历史特色明显，这类约占28%。第二类与第一类不同的是，村落格局不完善，仅有少量宅院存留历史特色，这类约占30%。第三类是村落环境一般，原有格局发生变化，这类占34%。第四类是其非物质遗存丰富或有当地种植、手工艺极具特色的村落，这类约占8%（高玲，上海中心村改造将保留“特色江南民居”，《青年报》，2006年10月15日）。
关于特色建筑的保护问题，55.2%的居民希望保留特色房屋建筑，36.9%的居民则表示无所谓。一方面，这可能与居民对于“水乡特色房屋建筑及其他基础设施”的重视程度不同有关，进而反映出居民对待这些特色建筑的态度——他们可能出于家庭资产、文化价值，甚至是旅游产业的经济考虑，对这些建筑采取“应保留”的态度，而另一部分人可能由于这些特色房屋与切身利益关系不大而表示“无所谓”。因此，我们可以管中窥豹式地探究居民对待文化、经济产业，及对于这些产业与农村建设关系的基本判断和态度。另一方面，这也给政策决策者以提醒，超过一半的居民对于特色房屋持“应保留”态度，这彰显了政府在推行新农村建设政策时的必要关注点： 房屋类型及拆迁选择、补贴与否。换言之，如果对这些特色房屋强制拆迁，可能会引发相当一部分居民的不满，进而阻碍新农村建设。
4 对村落改造费用具有支付意愿
可以看出，近50%的居民表示，为农村改造投入自己的钱财是“值得”的。但是同时，33.5%的居民却也表示“不值得，但没有办法”。这反映出村民对于新农村村落改造的价值认同及其愿意承担部分费用支出的一个权衡判断。近一半的居民表示为建设而投入自己的一点钱财是值得的。这说明大部分群体肯定新农村建设的价值。但同时，不可避免的是，1/3的居民觉得不值得为建设投入自己的钱财，却不得不这样做。这一方面是由于他们的改造意愿并不那么强烈——并不强烈到可以使自己投资这个项目；另一方面，也有可能是他们寄希望于政府——认为新农村建设的主要责任和经济投资应该由政府承担，而不应该由自己出钱。
5 对改造村宅的交易或未来处置意愿
按现行的法规，目前无论是农村的宅基地还是在宅基地基础上建设的农民住宅或房屋都是不允许交易的，但是事实上许多农民并不一定清楚这一点。从表816中可以发现只有37.7%的受访者清楚地知道“房屋不能卖的，法律不允许的”。而对于61.2%的居民，卖房子是存在一定经济诱惑力的。其中，39.8%的受访者希望“根据以后的价格走势再作应对”，考虑到对更好的经济收入或对房子升值的期望，这部分居民对于改造房子和卖房子一般是比较拥护的这还可以看出居民在房屋问题上的法律意识。并且，这样的结果可能暗指了新农村建设后的法律难题——面对出售房屋的机会，是应该守法还是应该抓住商机？这样的问题，不仅是农民今后的关注焦点，更应该是政府和立法机关应该关注，并及时回应。近年来多起农民卖房纠纷，就是这方面的需求最好的证据。。
由此可见，一方面农民的村宅不能出售，而另一方面绝大多数农民的子女将来都倾向于到城镇居住，这就意味着将来农村剩余的或无人居住的空房可能会越来越多。“十年八年之后，你对现有的农村房屋如何处置？”29%的居民表示，以后的房子会留给子女。同时，18%的居民会用于出租、出卖或农家乐等商业用途，而“自己住”的居民也占到了23.1%。此外，等待动迁时机和还没做好决定的居民分别占到了13.7%和15.1%。
（三） 上海农村自然村落改造的思路与试点经验
根据《中共上海市委、上海市人民政府关于推进社会主义新郊区新农村建设的实施意见》（沪委发[2006]14号），上海市新农村改造的目标是促进对规模较大或具有江南水乡特点、传统文化特色的自然村落进行规划保护和环境改造，改善农民生产、生活条件，充分展现具有江南水乡特点及上海文化特色的农村建筑风貌。
第一，关于自然村落改造条件。申请改造的自然村落，原则上须符合以下主要条件： 一是上海城乡规划体系和区县城乡规划体系中确定的中心村或明确保留的农村居民点；二是充分尊重农民意愿，申请改造需经区域内80%以上农户的同意，并张榜公示；三是现状相对集中且有一定规模，原则上规模不低于50户；四是具有江南水乡风貌特色和乡土文化气息。目前，新农村试点先行区规划实施有序推进，9个试点先行区规划已全部编制完成。其中，金山（廊下）现代农业园区的试点先行区规划已经批准，正按规划建设；嘉定（华亭）现代农业园区毛桥村一期整治建设已经完成，二期建设已经启动；青浦金泽镇商榻地区、奉贤庄行镇现代农业发展区、浦东新区张江合庆地区、崇明县陈家镇现代农业园区、崇明县绿华镇的规划已通过相关部门会审；南汇区书院都市现代农业试点先行区规划已上报，近期将进行会审；松江区新浜镇新农村建设规划正在进一步听取镇、村和区相关部门的意见。同时，认真总结嘉定毛桥村试点工作经验，按照“政府引导，农民自愿，规划先行；发展生产，保护生态，改善生活；整治环境，修桥筑路，疏浚河道；修缮建筑，增设煤卫，完善设施”目标，扎实推进新农村规划建设工作。
第二，关于改造内容，自然村落改造以改善农民生产与生活条件为重点，配套完善自然村公益性基础设施。其主要内容包括： 宅前宅后环境整治，自然村内道路硬化，墙体外立面修缮和生活污水处理以及村内河道疏浚整理，通过整治，以实现村容村貌有所改观和农民生活环境有所改善。
第三，在补贴政策方面，自然村落改造补贴标准为2万元/户，根据各区县不同财力及改造规模大小，市政府实行差别补贴政策。其中，闵行、嘉定、宝山和浦东新区由市财政承担40%，区财政承担60%；松江和青浦区由市财政和区财政各承担50%；南汇、奉贤和金山区由市财政承担60%，区财政承担40%；崇明县由市财政承担80%，县财政承担20%。各区县可根据实际情况和自身的财力可能，在2万元/户的基础上，适当提高投入标准，但提高部分由区县财政自行解决。
第四，关于操作程序方面，各区（县）农委、财政局根据各自实际情况，编制本区（县）自然村落改造规划方案及自然村落改造工作实施计划，规划方案必须经所在区（县）规划部门认可，并报送市农委和市财政局。市农委、市财政局会同市相关部门对各区县上报的改造规划方案和改造工作实施计划进行会审，符合要求的列入市级自然村落改造试点计划。市财政局对批复试点的计划，按项目实施进度拨付市级财政补贴资金至80%，剩余补贴资金在自然村落改造完成后，市农委、市财政局会同市相关部门验收通过后下拨。自然村落改造试点资金一般实行区（县）级财政报账制管理和专款专用，各区（县）需要建立健全资金使用监督管理机制。
目前，郊区特色村落规划调研取得阶段性成果。市规划局组织市、区有关部门，针对郊区特色村落开展了普查调研，经过近1年的工作，覆盖了郊区20个镇108个村落（地区）。调查以村落水系、自然环境等物质形态的风貌特色为主要对象，深化研究农村地区居住形态、人居环境和建筑特色风貌，《上海郊区特色风貌研究》已经完成，已通过市有关部门论证。同时，对调研资料进行梳理，集结成册，形成专题调研资料，并以历史信息的完整程度作为基本评判依据，在近郊选择了70个具有代表性的特色村落，分类进行保护。
一个案例经验： 金泽镇自然村落改造惠及千余农户
金泽镇陈东村700亩、建国村斜河田、岑卜村等3个自然村落改造工程在2007年10月启动，该项改造工程计划投入资金2千余万元，惠及农户1000余户。按照社会主义新农村的建设要求，2007年以来，金泽镇不断加大对农村和农业的投入力度，改善了农村的生产生活条件和整体面貌。从5月份起，金泽镇把村容整洁达标村创建与新农村建设有机结合，先后投入资金85万元，有序开展创建工作： 在屋前宅后添绿补绿2000余平方米；新建、改建厕所10座；处理生活、建筑、河道垃圾近2千吨。同时，本着提高农民生活质量，提升农业基础设施水平，保持村落田园风貌，促进乡村旅游的精神，围绕美化环境、文明乡风和富裕村民的目标，有针对性地选择交通较为便利、人居环境较好的陈东村700亩、建国村斜河田、岑卜村3个自然村作为上海市级新农村建设试点示范村，实施改造工程。具体改造内容分为： 宅前屋后环境整治、农宅墙体外立面整修、村内道路改造、桥梁建造修缮和村内植树绿化五大块。整个工程从2007年9月下旬启动，第一期工程为房屋墙面粉刷白化，对村内破旧的民房外墙进行大整修，并统一刷新。环境整治、绿化种植、桥梁修缮、村道改造等工程也将依次推进。在自然村落改造之际，金泽镇还将结合各自然村落实际，充分发挥资源优势，推出“吃农家饭、观自然景、赏民俗情、享田园乐”为特色的农家乐休闲系列项目，以吸引市民到郊区呼吸新鲜空气、感受新农村变化，带动农村经济发展，让自然村落改造成为集观光、休闲、娱乐为一体的具有浓郁水乡风味的旅游新亮点。（来源： 金泽镇，2007年10月8日）
（四） 自然村落改造的难点与面临的挑战
根据以上农民对自然村落改造的意愿调查以及上海市改造试点的政策经验，现行的自然村落改造将面临诸多难题，其面临的挑战一方面是由农村的人口老龄化、迁移等结构性变化以及产业发展后果的压力造成的，另一方面，政府的相关政策法规、改造方式选择以及财政支付能力都是影响村落改造普遍推进的潜在制约因素。
1 未来农村人口老龄化以及村庄人口变化的冲击
在对10年或8年后人口变化的预计中，农民对人口发展趋势呈乐观或中立态度的只占到22.7%，远远少于“对人口增加不太乐观的”的受访者（77.3%）。可见受访者多数认为越来越多的居民会逐渐离开村庄，到其他地区寻求发展，于是，村里家庭对其承包土地会逐渐无暇顾及。
这一点也可以在居民对于未来谁来耕种土地的答案中找到回应： 受访者多数认为土地很难再靠家里的年轻劳动力来耕种（由于中国的农业机械化程度还很低，种地主要靠青壮年劳动力）。在这种情况下，多数被访者还是认为今后村里的土地主要靠外来农民来耕种，或靠集体组织统一耕种，两者比重分别占到64.4%和30.1%。
在受访群体中，大家普遍认为子女辈喜欢居住于城镇（92.9%），自己这一辈对于农村城镇的偏好差异不大，喜欢居住在农村的比城市略多（愿意居住在农村的比城镇的多7.2%）。而至于父母辈，则认为还是多数喜欢农村生活，比例达到了88.6%。可见，多数受访者认为农村里的年轻人人数会逐渐减少，中年人也有很大流失。多数受访者认为农村里本地人口会逐渐呈老龄化趋势，老龄化社会需要的一二三产业的空白很可能会逐渐被外来人口取代。这些地区流动人口有可能会逐渐增加。
由此可见，未来农村村落人口结构与规模都将会发生巨大的变化，即一方面农村未来人口规模会越来越少，另一方面农村老年人在乡村人口总量中所占的比重会逐步上升。这种形势的发展会对乡村村落及其改造方式发生什么样的影响还没有得到充分的认识。可以预见的是，将来农村村落随着居住人口的减少将会出现越来越多的空房，如果村落的经济发展落后且外来流动人口规模有限，并且如果绝大多数农民预期其后辈都将迁移至城镇居住，则农民对乡村村落改造就会缺乏足够的动力激励机制，这不仅将显著降低农民自身对村落改造费用支出分担的意愿，而且对村落改造的参与积极性包括村落改造过程中劳动力的投入和成员间的合作协调都缺乏动力。
2 对村庄改造方式的反思
在村庄改造的过程中，只有充分考虑本地人口的意愿，才能够选取更适当的举措，使改造更易于执行。例如多数受访者（62%）认为村庄还是要“规模大一些好”，“规模大”显然是自然村落改造可以考虑的一个改造方向。有趣的是，农民的这种判断正好与未来乡村居住人口的规模和结构变化相一致，即适当地扩大农村村庄改造后的规模可以在一定程度上缓解农村年轻人口流出引起村落人口规模下降形成的潜在压力，同时也有助于提高乡村村落基础环境设施发展的规模经济性。
同样，关于村落改造的具体方式问题，47.7%的受访居民认为，新农村建设应该“全部拆掉旧房子，再建农民新城”；同时，40.8%的被访者则表示，新农村建设应该“就像现在这样，以村容村貌改造为主”。这说明，希望以激进方式进行改造的力量，与希望以平缓改造方式建设新农村的声音都存在较大的支持者，并且这两种取向的支持率相差并不高，即前者比后者高出约7个百分点。显然，目前试点的几个村落改造方式似乎都是以村容村貌改造为主，基本上没有全部拆掉旧房子而再建农民新城。这种改造方式对农民而言大体上是阻力比较小的，利于推进和为农民所接受。但是，似乎更多的农民还是期待“全部拆掉旧房子，再建农民新城”，这种方式类似于过去试点过的居民宅基地置换工程。
因此，这也给我们新农村建设提供了方向性的选择： 是整体新建和置换搬迁，还是以旧房为基础保留改造和整治环境？从上海市规划局的政策意向来看，在未来很长一段时间内，上海将把现有的1900个村落合并为600个左右，这意味着相当一部分中心村从规划的角度考虑也需要以合并或扩大规模的方式进行改造。目前，上海市规划局提出了“1966”城乡规划体系，即“一个中心城区，9个新城，61个新市镇和600个左右的中心村”，其中，9个新城中有8个总体规划得到了批准，61个新市镇中有41个已完成编制，中心村的数量初步确定为585个，并根据中心村的实际情况，将其规划确定为保留改造、环境整治、置换搬迁和整体新建等4个类型。这表明改造方式的选择需要多样化和因地制宜。（许凯，上海规划61个新市镇585个中心村，《国际金融报》，2006年10月16日）
3 新农村改造中的成本负担问题
新农村建设中自然村落改造的成本很高，目前政府财政补贴能力有限，而农民愿意为此支付的意愿和能力都很低。
从前文讨论可以看出，近70%的居民表示愿意为改造出钱，这说明大多数居民愿意自己参与新农村建设，为建设提供一定的资金支持。但这并不是一个可以过分乐观的数据，因为34.8%的居民可以接受的资金限额是5000元以下，即仅占每户改造平均预期成本的1/4.这一方面受限制于农村居民的生活水平；另一方面也表明，如果政府希望采取由政府牵头下农民自发投资的策略进行新农村建设，那么这将缺乏强有力的行动激励基础。所以，如何权衡农民与政府在新农村建设中的资金投资比例问题，将会成为建设中较为复杂、也颇受关注的重要问题——毕竟，资金的投入是乡村建设的启动条件，农民如何在这一环节恰当地参与是值得深度关注的问题。
4 新农村建设中自然村落改造的公平性问题
哪些村庄应该得到改造？哪些村庄暂时不需改造？选择的依据和标准以及程序是什么？如果没有一个公开透明的选择机制，则在一个乡镇内相对被改造的村庄而言，没有机会得到改造的村庄显然在获得改造补贴方面存在不公正问题。目前上海市政府规定申请改造的自然村落，原则上须符合以下主要条件： 一是上海城乡规划体系和区县城乡规划体系中确定的中心村或明确保留的农村居民点；二是充分尊重农民意愿，申请改造需经区域内80%以上农户的同意，并张榜公示；三是现状相对集中且有一定规模，原则上规模不低于50户；四是具有江南水乡风貌特色和乡土文化气息。
5 村落改造中的农村老房子交易与处置问题及其潜在的影响
（1） 房屋出租意愿。对于农村中的空房，调查显示51.1%的居民愿意出租给外地人，同时有36%的居民愿意让房子空着。这两项占受调查者中87.1%，显示出农村居民对老宅所有权的眷恋之情，因为不论是出租还是空着，居民仍然能对老宅保持拥有的权利，而一旦卖掉或者拆掉，老宅都将完全失去，而后两者的比重之和只有13%。 同样，对于是否将自己的房屋出租给外地人居住的问题，731%的居民都没有把老宅出租。
对于已经出租的住户，居民的担心包括影响治安（占38.1%）、拖欠房租（占35.5%）和污染环境（占26.5%）。
（2） 空关老宅的处理意向。调查显示38.8%的居民在农村中有空关老宅。空关老宅是对资源的一种闲置，只有37.1%的居民认为有必要对空关老宅进行处理，而其他居民则认为没有必要或者是没有考虑这个问题而使老宅闲置。如果政府给予合适的补贴，74.3%的居民愿意把老宅拆除，复耕为农田。但也有不少的居民（占163%）不愿意。对于这种老宅拆迁补贴，53.7%的居民并不清楚自己的老宅应该按照怎样的价格进行补贴。25.3%的居民认为3万元/间的补贴比较合适，18.9%的居民认为1—2万元/间比较合适。
总体而言，居民对于农村老宅比较留恋。居民愿意改善自己的卫生条件，大部分还是居住在自己的老宅，即使住在外面也经常回老家。大多数的居民并不愿意放弃老宅，即使有了新的更好的住所，也表现出较强的乡土留恋情怀。
6 农村自然村落改造如何同观光农业、乡村旅游等产业发展结合起来
从受访者对于新农村建设的意义认知来看，38.6%的受访者认为建设新农村，最重要的是改善村容村貌环境，有31.7%的人认为提高农民收入才是根本问题。当然，也有19.2%的受访者将医疗保障也放在了比较重要的位置。此外，也有7.4%和3.1%的受访者分别认为发展农业生产和村里富余的农民能找到出外打工岗位才是重要的。可见，在农民观念中增加农民收入和改善村容村貌环境都是十分重要的，这意味着乡村改造不应该同乡村经济发展相脱节，而应该尽可能地将自然村落改造同观光农业、乡村旅游等产业发展有机地结合起来，如“农家乐”就是一种典型的模式。
目前流行的“农家乐”经营模式利用庭院、堰塘、果园、花圃、农场等自然资源和乡村文化资源优势，吸引旅游者，并为旅游者提供观光、娱乐、运动、住宿、餐饮、购物等服务。“农家乐”将农耕文化与现代文明尤其旅游要素巧妙融合，体现了中国传统的天人合一、顺应自然与实用理性的文化观念。但是，对于是否愿意为“农家乐”提供食宿服务，不愿意的农户占51.2%，略多于愿意的农户占48.8%，由此可见前者对于提供“农家乐”服务还是有不少顾虑的，其担心的情况主要是住宿房屋不够（29.3%）以及治安问题（24.9%），其他的顾虑还包括对厨艺的担心以及对食品安全的难以控制等因素。如果能在改造过程中对这些问题加以重视，那么通过引入“农家乐”来发展农村经济是可以试验的模式。“农家乐”可以促进旅游业发展，但是其困境除了以上提及的几个方面，还包括村落自然环境的吸引程度、旅游发展设施条件的控制等。由此可见，一方面，农民对“农家乐”的经营模式认知和参与积极性不是十分的强烈，另一方面，对以何种形式如何组织乡村观光旅游发展也不是十分清楚，这些都制约了村落改造和乡村产业发展。
（五） 农民关于自然村落改造的观念对政府行动的含义
以上研究表明，上海自然村落改造已经形成了初步的经验，但也隐含着一些新问题，例如，未来农村人口老龄化和农户数量减少的趋势压力，农村村落改造的方式及其公平性问题，农业经营规模仍然偏小和如何发展乡村经济以提高农业现代化水平的问题。村落改造资金投入缺口比较大而农民愿意分担的支付能力有限的问题。此外，非农就业人员仍然居住在农村产生的生产方式与生活方式相适应的问题，以及基层农民的愿望与政府的规划要求不相一致的问题。这些问题反映了有关村落改造的政府政策决策需要关注以下几个方面。
（1） 村落改造要和乡村经济发展以及提高农民收入结合起来。中央政府提出的新农村建设“二十字”要求是： 内在要求“生产发展、管理民主、素质提高”，外部表现为“生活富裕、村容整洁、乡风文明”，其中，“生产发展”和“生活宽裕”在很大程度上意味着发展农业生产与提高农民收入本身就是新农村建设的重要目标。同样，作为新农村发展的重要组成部分，上海试点的村落改造也应该尽可能同农民的就业、产业发展以及收入增长等结合起来。显然，乡村村落改造在一定意义上说十分适合于促进观光农业与乡村旅游产业的发展，但是，由于并不是每一个地方都适合于发展旅游产业，如何因地制宜地发掘各个村落的经济与自然资源以形成具有地方特色的村落产业则是有待探讨的问题。
（2） 农村村落改造的方式要继续坚持科学规划和因地制宜。根据中心村的实际情况及其相关规划，目前的村落改造方式为保留改造、环境整治、置换搬迁和整体新建等4个类型，但是目前试点的主要方式还是保留改造和环境整治两种。对于置换搬迁和整体新建方式的推行必须非常慎重，村落要避免搞“政绩工程”、“形象工程”。例如毛桥村的做法是“走小步、不停步，少走弯路、回头路”，因而得到各方充分肯定，其原因关键在于确定了正确的指导思想，坚持“不搞大撤大建”、“群众自愿、因地制宜和注重实效”的原则。
（3） 村落改造继续保护好传统特色的村容村貌。要保持江南水乡的特色和自然村落的个性，应维护好自然生态，以尽量减少人为改造痕迹，同时，尊重农民生活习惯。在改善自然村的整体环境时，河道和道路应体现自然型，村宅环境体现生态型，农景风格体现水乡型，配套建设体现城镇基础性，要特别强调注重建设具有文化底蕴的新农村。
（4） 激励农民对村落改造的参与积极性。政府部门主要是发挥倡导、扶持、示范和带动的作用；要突出农民的自主意识和创造性，充分尊重农民的首创精神。由于农民愿意分担的支付能力有限，村落改造资金投入缺口需要结合地方产业经济发展以及财政转移支付等各种方式解决，避免增加农民在村落改造过程中的费用支出负担。
（5） 村落改造要和乡村社区文化卫生事业发展相结合。目前上海市正在进行郊区农民社区文化活动场所和乡村卫生室的标准化建设以及对乡村社区公共运动场所建设，其基本目标是形成有“社区农民生活点——社区文化运动场所——区域卫生室中心和村民自治组织机构”这一由近到远、由小到大的乡村公共生活设施格局。乡村村落改造建设应当在规划上充分统筹考虑，尽可能推进乡村农民生活服务与社区文化体育活动以及卫生场所的有机整合与融合。这样不仅在地理空间上便于农民接近和了解乡村社区公共服务场所，而且也便于将农村生产生活、社区文化活动和社区农民健康教育咨询以及村民自治活动等事务有机地结合起来。
（6） 进一步探索研究农村村落农民住宅的出租或未来市场交易的可行性，要规范农民住宅的流转方式，保护农民的财产收益权。在现行《物权法》和相关法规下，农民宅基地或集体建设用地上的住房是不可以出售交易的，因此，要规范农民参与乡村旅游农家乐或其他动机而长期出租住宅的行为和程序，以保障农民转让住宅财产的合法收益并且稳定其对乡村住宅财产收益权的预期。
