第17章 冷战时期的联合国维和实践(6)

卢蒙巴立即宣布卡萨武布不再是国家元首，刚果政府内部出现了严重的“宪法危机”。在这场危机中，联合国表面上宣布是中立的，但实际上它是支持卡萨武布的。9月6日，联合国军借口“维持秩序”占领了刚果首都和机场，联合国逐步介入了刚果的内部事务。9月14日，刚果陆军参谋长蒙博托发动军事政变，宣布接管政府。次日，联合国军队以保护为名将卢蒙巴软禁。12月1日，蒙博托将逃离联合国军队保护的卢蒙巴逮捕，并将其“引渡”给加丹加的冲伯。冲伯于1961年1月将卢蒙巴秘密杀害。

卢蒙巴的被害引起了国际社会的强烈反响，联合国和哈马舍尔德秘书长受到了空前严厉的谴责，处于巨大的压力之中，联合国的维和行动面临巨大挑战。面对指责，哈马舍尔德对他在联合国的行动作了辩解，宣称卢蒙巴之死不能由他而应由整个联合国来负责。1961年4月15日，联大责成成立一个四人调查委员会，对卢蒙巴的死因进行具体调查。该委员会后专门向安理会和联大提交了报告。卢蒙巴之死所引发的危机也促使联合国下决心真正解决刚果问题，以重新树立联合国的威信。联合国大会多次召开会议讨论刚果问题。1961年2月21日，安理会经过激烈的辩论，终于通过决议。决议要求比利时的军人及准军事人员一律撤出刚果；重开刚果议会；改组刚果军队，联合国采取一切必要措施，直至不得已而动用武力以阻止刚果内战；重申安理会关于刚果问题的有关决议和联大的非殖民化宣言。安理会的这项决议实际上授予了联合国驻刚果部队动用武力防止刚果内战的权力，联合国在刚果的存在和作用由此得到了加强。

安理会的此项决议遭到刚果集团和卡萨武布集团的强烈反对。冲伯集团宣布加丹加与联合国处于战争状态。卡萨武布更是号召军队和人民同“联合国入侵者”进行战斗。结果，联合国维和部队与刚果军队在许多地方发生武装冲突，造成双方多名人员伤亡。为了进一步加强联合国的行动，哈马舍尔德秘书长对联合国刚果行动的人事进行了调整，并促成了卡萨武布与支持卢蒙巴的基赞加之间的和解。9月，在联合国军队的协助下，基赞加被逮捕。为了彻底解决加丹加问题，联合国刚果行动中心在8至9月分别采取了两次大规模的军事行动，赶走了外国雇佣兵并占领加丹加各战略要点，冲伯流亡国外。联合国驻加丹加首席代表当即宣布，加丹加的分裂“已经结束”。

然而，刚果的形势并不乐观，加丹加的战斗并未停止。9月18日，哈马舍尔德前往恩多拉谈判关于停止战争行动时，途中因飞机失事而遇难。秘书长之死，使联合国在刚果的行动计划受到很大影响。11月24日，安理会通过了旨在授权联合国秘书长根据相关决议使用武力逮捕在加丹加的雇佣军的决议。但是由于加丹加领导人的反对，该决议并未实现，加丹加部队和联合国部队的战争再起。1962年3月至6月，冲伯和阿杜拉民族联合政府在联合国的安排下，两次举行会谈。但由于冲伯的拖延和毫无诚意，谈判最终破裂。1962年8月，联合国代秘书长吴丹提出了一份“全国和解计划”，建议在刚果建立联邦制政府，让联合国人员在刚果各地拥有行动自由。此计划得到了有关各方的接受，但并未得到实质性的落实。为此吴丹秘书长要求所有会员国对加丹加当局实施经济压力。1962年底，联合国部队向加丹加省进军。次年1月，冲伯宣布加丹加省归顺利奥波德维尔政府，并同意与联合国合作。1963年2月4日，吴丹在向安理会提交的报告中称，加丹加的分裂已告终止，刚果实现了统一。于是，联合国开始分阶段从刚果撤军，原计划年底全部撤出，后应刚果政府的请求继续留驻一段时间。1964年6月30日，联合国部队全部撤出。至此，联合国在刚果的长达4年的 维和行动宣告结束。

联合国在刚果的行动是联合国在冷战时代规模最大的一次维和行动，维和人员最多时有2万余人，共有234名联合国维和人员在行动中丧生，前后耗资4．001亿美元，由此引发了严重的联合国财政危机，迫使联合国于1965年2月成立维持和平行动特别委员会以研究维和行动的“指导原则”及“经费来源”等问题。由于有美苏争夺的背景，联合国刚果行动并不单纯是联合国的一次行动。联合国部队介入内争并采用强制行动显然突破了《联合国宪章》的相关精神，因此这次联合国维和行动的经验教训值得总结。付出惨痛代价的联合国刚果行动虽然结束了，但统一后的刚果并未从此走上和平之路，刚果的国家灾难远未结束。

就在联合国基本结束刚果的维和行动不久，联合国在拉美的多米尼加又进行了一次维和行动。位于加勒比海地区的多米尼加共和国1930年至1961年由美国扶植的特鲁希略进行独裁统治。

1962年底，胡安·博什当选总统，但不久就被军队集团发动的政变推翻。1963年卡布拉的文官政府成立，由于该政府无力解决多米尼加长期严重的经济困难，导致国内局势更加动荡不定。1965年4月，卡布拉政府被推翻，整个国家陷入无政府状态。多米尼加内战爆发后，美国就以保护美国公民安全为由，向多米尼加派出军队，进行武装干涉。美国还要求美洲国家组织理事会开会讨论多米尼加的局势，向该国派出“美洲和平部队”。

1965年5月上半月，安理会应苏联和古巴的要求，多次召开会议审议多米尼加的紧张局势。5月14日，安理会一致通过了第203号决议，要求多米尼加冲突各方严格实行停火，促请秘书长派遣一名特别代表前往该国并就当地的局势向安理会提出报告。

为了贯彻安理会的决议，联合国秘书长当即派遣他的军事顾问率先遣团前往多米尼加，并任命拉美经济委员会执行秘书梅沃布雷为秘书长驻多米尼加的特别代表。5月22日，安理会通过第205联合国新闻部编：《联合国手册》，中国对外翻译出版公司，1988年，第161－162页。

号决议，要求多米尼加冲突各方将暂停敌对行动延长为永久性停火。不久，多米尼加临时政府成立。在国际社会的监督下，1966年6月，多米尼加实行了新的全国选举，多米尼加局势走向平稳。同年10月，秘书长驻多米尼加共和国代表团（DOMREP）结束历史使命。

四、联合国与西伊里安和塞浦路斯问题

西伊里安岛（西新几内亚）位于印度尼西亚东部，是印度尼西亚的组成部分。在第二次世界大战之前，印度尼西亚是荷兰的殖民地。太平洋战争爆发后，日本占领了印度尼西亚。1945年8月17日，苏加诺宣布印尼独立。但不久，在英国的帮助下，荷兰军队从欧洲开到印尼，不过荷军只能在主要城市建立自己的统治。荷军的到来对新生的印尼共和国造成了直接的威胁。针对印尼问题，刚刚成立的联合国就予以了重视。1946年1月，安理会开会专门讨论印尼问题；同年11月，荷兰与印尼达成了“林芽耶蒂协定”，荷军有条件承认印尼的独立。1947年7月和1948年12月，荷军先后对印尼共和国发动两次殖民战争，妄图扼杀印尼共和国，但遭到了印尼人民的顽强抵抗和国际社会的广泛谴责。1948年12月24日至28日，联合国安理会召开紧急会议，要求双方立即停止敌对行动，荷兰释放印尼领导人。安理会决议明确规定：在印尼成立一个联邦式的、独立自主的印尼共和国，主权的移交不得迟于1950年7月1日；联合国印尼调解委员会改名为联合国印尼问题委员会，负责协助双方实施决议。面对各方面的压力，荷兰不得不接受安理会的决议。在联合国印尼问题委员会的参与下，1949年4至5月，荷、印双方代表在巴塔维亚举行会谈并达成了停火协议。1949年8月，在联合国印尼委员会的干预下，荷兰与印尼在海牙举行“圆桌会议”。11月2日，双方签订《圆桌会议协定》。根据协定，印度尼西亚共和国和15个傀儡邦组成“印度尼西亚联邦共和国”，成为“荷兰－印度尼西亚联邦”的一个自治邦。1949年12月19日，印度尼西亚联邦正式成立。1950年9月28日，经安理会推荐，联大接纳印度尼西亚为联合国会员国。这是联合国通过和平方式解决争端的成功事例。

在联合国的直接参与下，印尼获得了独立，8．5万名荷兰军队和荷兰政府人员最终撤出印尼。但是，印尼的独立却留下了一条长长的尾巴。在美国的支持下，荷兰殖民者仍占领着占印尼领土20％的西伊里安。在1949年举行的海牙圆桌会议上，荷兰与印度尼西亚达成协议，推迟一年时间解决西伊里安问题，解决之前该地区“将在荷兰政府的管理下”，继续保持现状。美国支持荷兰的目的在于试图将有重要战略地位的西伊里安脱离印尼，而成为美国在太平洋的海空军基地。为了实现国家的统一和领土的完整，印度尼西亚政府不断采取措施以解决西伊里安问题。1950年8月，印尼联邦议院宣布解散联邦；同月，苏加诺宣布成立统一的印度尼西亚共和国。1954年8月17日，印度尼西亚政府向联合国提出了西伊里安问题。联合国大会政治委员会提出一项决议草案，但未获大会通过。1956年4月，印尼国会通过了废除《圆桌会议协定》的法案，荷兰在印尼不再享有任何特权。同年5月2日，印尼政府再度提出了西伊里安问题。从1958年开始，印尼政府着手进行收复西伊里安岛的斗争。一批志愿人员在西伊里安的两个岛登陆。1961年12月到1962年初，荷兰和印度尼西亚军队之间多次发生武装冲突。印尼开展广泛的游击战，给荷兰殖民者以不断的打击。

由西伊里安问题引发的荷、印之间的冲突严重影响到地区的安全与稳定，使国际社会感到不安。联合国秘书长吴丹多次呼吁交战双方通过谈判解决争端，并委派美国人邦克大使出任调解专员。在各方的共同努力下，1962年8月15日，印尼政府和荷兰政府由秘书长主持在纽约联合国总部达成了关于西伊里安的协议和停止敌对行动谅解备忘录。根据协议，荷兰在1962年10月1日把西伊里安的行政权移交给联合国行政长官领导的联合国临时执行局（UNTEA），并由联合国秘书长提供一支联合国安全部队协助其工作，对停火进行观察，以确保维护该领土的法律与秩序，直到联合国新闻部编：《联合国手册》，中国对外翻译出版公司，1988年，第162页。

1963年5月1日把行政权移交给印尼政府。协议还规定，印尼政府接管政权以后应同联合国代表共同协商处理西伊里安的自决问题，在印尼政府接管了所有行政权力之后，联合国安全部队随即撤离。为了落实上述协议，1962年9月21日，联合国大会通过了第1752（XVII）号决议，决定建立联合国驻西伊里安临时执行局和联合国安全部队（UNSF）。1962年10月，联合国安全部队进驻西伊里安，负责维持联合国临时执行局辖下领土的和平与安全。此间，秘书长的军事顾问及21名军事观察员奉命前往协助履行印尼和荷兰之间关于停止敌对行动的协议。1962年9月21日－1963年3月31日，联合国向西伊里安居民颁发护照。1963年4月，联合国安全部队按时完成任务后，从西伊里安撤出。

印度尼西亚问题的解决固然是印尼人民长期奋斗的结果，但是联合国的作用不可忽视。自始至终联合国都发挥了积极的调解作用，这种成功地参与殖民地的问题的解决，为联合国日后在非殖民化方面的工作积累了有益的经验。联合国西伊里安行动意味着“联合国组织接管一地区的行政权，这在国际法和国际关系史上都是没有先例的”。

塞浦路斯是地中海东北角的一个岛国，三面环视欧、亚、非交通要冲，战略地位十分重要。塞浦路斯曾是英国的殖民地，民族问题比较复杂，在其68．42万人口中（塞国家统计局1987年估计数），希腊人占80％，土耳其人占18％。特殊的地缘关系和英国殖民统治时期遗留的历史问题，导致岛上希、土两族的争执不断发生。这种争执由于外来势力特别是希腊和土耳其的介入变得更加激烈和复杂化。第二次世界大战后，塞浦路斯的希腊族人和土耳其族人各自建立了自己的组织，并各自得到了希腊政府和土耳其政府的大力帮助。1960年8月16日，塞浦路斯成立共和国，希土两族组成联合政权，由希腊族的马卡里奥斯出任总统，土族人库楚克为副总统。为了平衡希腊族和土耳其族的利益，希腊、土耳其与英国签订了协议，规定塞浦路斯希土两族拥有相同的表决权；英国可刘恩照：《联合国维持和平行动》，法律出版社，1999年，第74页。

以在塞保留基地；作为保证国，希腊和土耳其也有权在塞驻军。