3.城市饮用水安全是公民生命健康权的体现
生命健康权主要是指民族和种族、群体和个体所享有的为维持其生命、生活、人身安全和繁衍所必需的条件得以保障而不受非法剥夺的权利。生命健康权最根本的是人的生命、生计和继续存在的权利得到保障。（黄云虎，1998，第77—80页）生命健康权的内容包括两个方面：一是生命权，即人的生命非经法定程序不得受到任何形式的剥夺和伤害；二是生存权，即人应当具备基本生存条件的物质保障。城市饮用水是城市居民生存必不可少的基本物质条件，对其进行保护是保障城市居民生命健康权的迫切需要。
二、我国城市饮用水安全的现状与保障制度存在的问题
（一）我国城市饮用水安全的现状
现在，我国城市供水水质有很大的提高，大城市和部分城市供水水质已达到或接近发达国家水平。（朱党生，2008，第13页）但是，随着城市化进程的推进，我国城市水环境污染突出，突发性城市饮用水污染事件频发，不仅给国家和人民造成了巨大的财产损失，而且造成了不良的国际影响。
2005年11月，松花江水污染事件发生后，污染带迁移进入了俄罗斯。
2006年6月，晋冀交界处车祸导致煤焦油污染大沙河事件，危害晋冀两省。
2007年5月，江苏省无锡市爆发了太湖蓝藻事件。
2008年5月，四川江油市发生了用井水沏茶茶水变黑事件。（孙秉章、胡效珍，2009，第31—32页）
2009年7月23日，内蒙古赤峰市新城区4300多名居民因为饮用受污染的自来水而先后出现腹泻、呕吐、头晕、发热等症状。
城市饮用水环境恶化的一个主要原因，就是城市基础水设施不能满足城市发展的需要。供水管网中灰口铸铁管仍在超年限使用，管道锈蚀影响城市居民的正常生活。城市中高层楼宇的二次供水中，楼顶水箱污染物大量沉积造成了供水的二次污染。上世纪90年代末，随着城市人口、城市数量和规模的急剧扩大，我国城市污水排放量首次超过工业污水排放量，占全国污水排放量总量的52.9%。但是，城市排水管网和污水处理设施远远跟不上城市的发展。到2005年年底，全国还有278个城市没有建成污水处理厂；有30多个城市约50多座污水处理厂运行负荷不足30%，或者根本没有运行；有150多个城市未开征污水处理费，已经收费的，大部分标准偏低，难以满足设施建设和运营需要；一些城市将污水和垃圾处理工程视为一般的招商引资项目，一卖了之，政府缺乏监管。（孙佑海，2008，第114—115页）大量未经处理的城市污水直接排入城市附近的江河湖泊，通过渗透进入城市附近的地下水，严重危害城市地下水资源。
（二）我国城市饮用水安全保障制度存在的问题
1.城市饮用水安全保障法律中原则性立法数量多
《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》在制定时就以“宜粗不宜细”为原则，这种原则的本意是由法律对一定事、行为和物作出原则规定，然后由适用法律者根据特定的情况来确定具体的对策措施。（金瑞林、汪劲，1997，第11页）我国城市饮用水安全保障立法大多数都变成了一种宣言式、倡议式的原则性条款，无法真正实现对于我国城市饮用水的安全保障。而且大量的城市饮用水安全保障制度散见于各种行政法规和部门规章中，这些行政法规和部门规章大多局限于城市饮用水安全保障的某一个方面，缺乏城市饮用水保护的全局性和多方面协调性，削弱了其效果。
2.城市饮用水安全保障中水源保护和防治内容不足
在我国城市饮用水水源保护制度中，一直存在重视地表水而忽视地下水、重视点源污染而轻视面源污染的情况。《饮用水水源保护区污染防治管理规定》明确将饮用水水源保护区划分为两类三级（两类即地表水源保护区和地下水源保护区，三级即一级保护区、二级保护区和准保护区），并对各类各级保护区的水质标准和水污染防治都有相应的规定。（黄锡生、许珂，2007，第40—42页）这个制度主要适用于集中式城市饮用水水源保护区的保护，而不适用于城市分散式饮用水水源保护区，它和《中华人民共和国水污染防治法》都列举了在城市饮用水源保护区内禁止从事的事项和违反法律造成污染而应承担的法律责任，对保障城市饮用水水源的水质有一定的效果。但是，随着城市饮用水水源污染的种类和形式不断变化，这种列举式的法律条文已经明显不能满足现实需要。
3.城市饮用水安全保障监管职权不明晰
我国饮用水资源监督管理实行统一管理与分级、分部门管理相结合的监管制度。由于大多数饮用水环境立法采用的是部门立法的方式，各个行政主管部门都依照法律中规定的各自职责范围行使各自的水权力，我国也就出现了“九龙治水”的局面，在行政权力行使的过程中，难免出现权力重叠和权力真空的现象，缺乏部门之间利益的协调和整合机制。城市是我国饮用水管理最混乱的地方，城市外河由水利部门管理，城市内河由城建部门管理；城市内排涝由城建部门管理（部分城市），城市外围防洪由水利部门管理；供水水源由水利部门管理，供水管网和水费又由自来水公司管理，供水系统由城建部门管理；城市水量由水利部门管理，城市排水由排水公司管理，而水环境质量则由环保部门管理。这种混乱的饮用水管理体系造成了外河防洪墙越来越高，而城市内涝则无法排除；城市污水排放量越来越大，水环境质量日益下降，环保、水利、城建等部门却都没有明确的责任；供水水资源日益紧张，而相当一部分城市的自来水公司却鼓励用水，以提高供水企业的效益；水量调配与水质管理严重分离，造成水量得不到保障，水质得不到改善；城市生态环境用水得不到保障，洪水期城市的河流水位较高，枯水期城市的河流水位极低，甚至干枯，水生态系统退化。（王超、王沛芳，2004，第262页）
4.城市饮用水安全保障应急处理制度简单
我国已经进入饮用水环境污染事故高发期，7555个大型重化工业项目有81%设在人口密集区和江河水域等环境敏感区域，其中45%为重大风险源，这都是城市饮用水危机发生的潜在因素。2005年11月，吉林石化双苯厂发生爆炸，松花江重大水污染事件震惊世界。2007年11月7日《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施，新修订的《水污染防治法》第六章“水污染事故处置”中，配合该法对应对突发事件进行了规定。这些做法虽然体现了我国对于突发饮用水污染事件的重视程度，但是很多规定都过于抽象和简单：①应急处理的主体不够健全。我国城市供水行业普遍不具备应对饮用水突发性污染事件的应急处理能力。②预警监测严重滞后。我国现行的应急处理制度是典型的事后型应急机制，这种被动性的处理制度往往会忽视饮用水突发公共卫生事件前的预防和预警。③应急制度缺乏严格的程度标准，只是规定在生活饮用水受到严重污染时，威胁到供水安全等紧急情况下采取强制性应急措施。④政府的单一主导制，政府独揽了整个事件的预警预防和事后处置，而忽视了我国的社会力量，社会力量很少作用于饮用水安全保障的应急制度中。
三、完善我国城市饮用水安全保障制度的措施
城市饮用水安全与城市化进程关系密切，近年来我国城市化进程不断地加快，城市饮用水安全问题日益突出，不仅存在城市饮用水水量短缺，更存在严重的城市饮用水污染问题，可以说，我国城市饮用水安全已经到了不得不进行认真对待的时期。
城市饮用水供给是一个包括水源、净水厂、供水管网组成的串联水系统，这就要求在考虑每一项针对城市饮用水安全保障的制度都要进行连续的、全局式的思考，这样的效果会比分散式的思考方式产生更好的实际效果。笔者认为，应该主要从以下几个方面完善我国城市饮用水安全保障制度：
（一）明确城市饮用水安全保障立法指导思想
我国城市饮用水安全保障立法制度有一个很重大的隐患，就是原则性立法数量多，其最重要的原因就是没有一个明确的立法指导思想来指导城市饮用水安全保障立法工作。这就要求立法工作者分析城市饮用水安全保障现状，建立正确的可持续发展的新型城市饮用水安全保障理念，完善我国城市饮用水安全保障法律制度。
在1992年联合国环境与发展大会之后，我国政府在1个月内就提出了《中国环境与发展十大对策》，这是我国第一次明确宣布将实施可持续发展战略。同年7月我国政府着手编制《中国21世纪议程》，并于1994年3月由国务院正式发布实施，成为制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件。（曾文革，2007，第215—216页）作为我国基本战略思想的可持续发展理念，体现在城市饮用水安全保障中，就要求做到将饮用水看成自然资源和环境要素的重要组成部分，对其进行合理、有效的保护，更好地满足人类生活发展的需要。
《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》这两个城市饮用水安全保障的基础性法律的修订是一个很好的开端，接着就应该对大量的行政法规和部门规章进行整理和修订，力争做到上位法律与下位法律之间、同一等级的法律之间尽量在内容上和法律术语上确定统一。对于那些相互矛盾、相互冲突的法律条文应当进行修订，以消除法律条文之间的矛盾与冲突；对于那些属于过时的或有错误的法律规定，应加以废止或重新制定新的法律；对于那些属于残缺或有毛病的法律规定，应对该法做出补充或修订；对于城市饮用水立法的空白之处，应以新的城市饮用水立法加以完善，使城市饮用水安全保障做到有法可依。
（二）加强城市饮用水源立法保护
我国城市饮用水源保护区的划定始于1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》，《中华人民共和国水法》正式确定了建立城市饮用水源保护区制度。根据水利部《全国城市饮用水源地安全保障规划》的调查结果，在2004年，全国661个设市城市的集中式饮用水源地共2131个，综合生活供水量231.92亿立方米，供水人口29621万，其中河道型水源地636个，综合生活供水量119.07亿立方米，供水人口13525万；湖泊型水源地20个，综合生活用水量5.74亿立方米，供水人口588万；水库型水源地569个，综合生活用水量56.51亿立方米，供水人口7712万；地下水源地906个，综合生活用水量50.60亿立方米，供水人口7796万。
我国目前的饮用水保护区划分方法多采用经验值法，即由当地政府按照其他地区饮用水源保护区划定的经验，制定当地的饮用水源保护区管理条例，在条例中直接规定饮用水水源保护区的范围，这种划分方法的不足之处在于：①缺乏相应的理论依据，人为因素较大，所划分的饮用水水源保护区往往很难达到水源地水质保护的要求；②这种饮用水源保护区的划分方法仅针对当地某类型水源地划分保护区，方法局限性较大，可能并不适合在其他地区推广使用。《中华人民共和国水污染防治法》第56条规定，国家将饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区，而这样的规定实在太抽象。应该按照饮用水源的外部形式分为饮用水地表水源和饮用水地下水源两个大类，再根据各个水源地的具体类型细化为饮用水河流型水源、饮用水水库型水源、饮用水湖泊型水源和饮用水地下水源。在饮用水源保护区划分的过程中，还应详细地调查分析城市饮用水源地及其周边自然和经济社会状况，以保护饮用水源地的水量和水质为目标，合理进行城市饮用水水源保护区的划定。
（三）建立有效的城市饮用水监督管理法律制度
统一管理问题是国际上最广泛使用的水资源管理用词，在目前国际上比较权威的阐述是，全球水伙伴技术委员会技术文件第4号《水资源统一管理》。该报告认为，水资源统一管理的实施环境包括国家政策、法律和规章的总体框架以及水资源管理利害相关者的信息；其体制作用包括各级行政管理部门和利害相关者的体制作用和职能；管理手段包括有效管制、监督和强势实施的手段。
我国对城市饮用水资源的统一管理的概念也十分推崇，特别是20世纪80年代初期在我国“九龙治水”的饮用水资源监督管理体制下，城市水行政主管部门积极推崇饮用水资源的统一管理。但我国对于城市饮用水资源统一管理的理解与国际上的理解有明显的区别。我国将城市饮用水资源统一管理理解为：城市水利部门或者其他水行政主管部门应该统一管理城市饮用水，其实施途径是将分散于其他部门的饮用水管理职能统一到一个具体部门之中。而国际上对于饮用水资源统一管理的理解是：从城市饮用水的角度，而不是从城市饮用水行政管理的角度出发，即认为在城市饮用水规划、开发、利用、配置、保护和治理的过程中，政策制定、实施和监督的各个饮用水行政部门的行动应该统一，其着重强调在城市饮用水全局视角下饮用水行政主管部门之间的协调制度。
