第6章 教育体制创新中的若干理论问题(2)

（一）科学发展观的第一要义是发展

联合国教科文组织在20世纪90年代就认为：“发展越来越被看作是社会灵魂的一种觉醒。”1992年，邓小平同志视察南方时也提出“发展是硬道理，是解决一切问题的关键”。中国结合新世纪新阶段特征提出科学发展观，无论是全面、协调还是可持续，其最终落脚点都是“发展”。科学发展观的第一要义是发展，发展是当今世界的主题，也是当代中国的主题。根据马克思辩证唯物主义和历史唯物主义，发展是矛盾运动的客观要求。正是由于事物的矛盾运动，不断地推动先进的战胜落后的、正确的战胜错误的、高级的战胜低级的、新生事物战胜腐朽事物、真善美战胜假恶丑，人类社会才得以不断进步和发展。中国社会经济各方面虽然在过去四五十年取得了显著的发展，人民生活水平显著提高，但“聚精会神搞建设、一心一意求发展”仍旧是第一要务。在发展的不同阶段会出现很多新的问题。例如目前我国所面临的城乡就业压力增加、农民收入增长缓慢、基础教育的不公平现象等等，都需要我们用科学发展观认真审视。

（二）科学发展观的核心是以人为本

以人为本之所以是科学发展观的核心，主要有三方面的原因：

第一，以人为本是历史唯物主义的一项基本原则。以人为本，作为一种社会思潮和价值观念，古已有之。我国古代思想家早就提出“民唯邦本，本固邦宁”“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。近代西方人本主义反对迷信、崇尚科学，反对专制、崇尚自由，反对神性、张扬人性，对于反对封建主义、推进人的解放起到过一定的积极作用。马克思主义在科学阐明人类社会发展规律的同时，强调人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定性力量；人民群众是生产力中最活跃、最革命的因素，从而第一次把以人为本的思想建立在历史唯物主义的科学基础之上，成为指导无产阶级改造客观世界和主观世界的一项重要思想原则。

第二，以人为本是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现。科学发展观强调的以人为本，与我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和立党为公、执政为民的本质要求是完全一致的，与我们党提出的始终代表中国最广大人民的根本利益是完全一致的。

第三，以人为本全面回答了科学发展观的一系列基本问题。为谁发展、靠谁发展、发展成果如何分配，这是任何一种发展观都必须回答和解决的基本问题。首先，科学发展观强调坚持发展为了人民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为各项方针政策的根本出发点和落脚点。其次，科学发展观强调坚持发展依靠人民，就是要尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，最充分地调动人民群众的积极性、主动性和创造性。第三，科学发展观强调坚持发展成果由人民共享，就是要走共同富裕道路，把改革发展取得的各方面成果，体现在不断提高人民的生活质量和健康水平上，体现在不断提高人民的思想道德素质和科学文化素质上，体现在充分保障人民享有的经济、政治、文化、社会等各方面权益上，让发展成果惠及广大人民群众。

人民群众是物质财富和精神财富的创造者，是社会历史前进的根本动力，坚持以人为本的发展战略，就是以促进人的全面自由发展为最高价值取向，以实现最广大人民群众的利益为根本出发点，以人民群众的实践活动为社会发展的基本动力，以人的全面自由发展水平为衡量社会进步状态的根本尺度。

这种“以人为本”的理念，是科学发展观的核心理念和价值诉求，是不断满足全体人民日益增长的物质文化生活、健康安全和全面发展需要的根本保障和坚实基础。

（三）科学发展观的基本要求是“和谐”

“和谐”主要体现在全面协调可持续上。所谓科学发展观中的全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，推进经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。

新中国成立以来，尤其是改革开放30年以来，我国经济社会发展各方面取得了举世瞩目的成就。但同时，各种矛盾和问题一一显露出来，特别是城乡之间、区域之间发展不平衡、不协调；教育投入不足导致教育发展与经济发展水平不协调；人与资源、环境之间的矛盾也在不断加剧。只有“和谐”的发展，全面协调可持续的发展，才能最终保障人民群众的根本利益。社会主义和谐社会的基本要求是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。这是科学发展观对社会建设提出的基本要求。

二、以科学发展观统筹教育体制创新

通过教育体制创新促进21世纪的教育发展是下一阶段的重要任务。目前，我国教育发展与广大人民群众日益增长的教育需求，以及经济社会发展特别是构建社会主义和谐社会的要求还不相适应；我国教育发展总体水平依然不高，结构不尽合理；城乡、区域教育以及学校之间发展很不平衡，特别是农村教育还很薄弱；实施素质教育有待突破，教育改革尚需深化，教育质量需要进一步提高；教育自身和学校管理亟待加强；教育收费、中小学择校、学生负担过重、大学生就业、农民工子女上学、贫困家庭学生资助等关系群众切身利益的问题比较突出；一些教师的素质和水平仍需提高。我国政府在适当的时代背景下所提出的“科学发展观”，符合了教育制度和教育机制发展的规律，为教育制度和教育机制创新提供了科学的指导。周济部长在教育部2005年度工作会议上指出要“以科学发展观统筹教育工作全局”。他明确指出，教育领域全面落实科学发展观，就是要：第一，坚持教育工作的“巩固、深化、提高、发展”八字方针；第二，坚持教育以育人为本，以学生为主体，办学以人才为本，以教师为主体；第三，坚持统筹教育规模、质量、质量、结构、效益的协调发展，统筹各级各类教育的协调发展，统筹城乡教育和区域教育的协调发展，统筹教育事业的改革、发展和稳定。

（一）坚持教育优先发展，切实贯彻科教兴国战略和人才强国战略

坚持教育优先发展，大力实施科教兴国和人才强国战略，把科教兴国战略和人才强国战略摆在更加突出的地位，是我国长期坚持的一项重大方针。一个国家的教育发展程度，如义务教育的普及程度、人均受教育年限、公共教育经费投入的比例、区域教育的平衡发展水平最能够体现一个社会和谐程度。

要通过教育体制的创新来保障教育优先发展的地位。

（1）要在科学发展观的指导下完善义务教育经费保障机制和教育投入机制。

2005年底开始，国务院决定深化农村义务教育经费保障机制改革，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。主要包括以下内容：

第一，把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这次改革在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把“两免一补”、提高学校公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费全面纳入财政保障范围。据测算，“十一五”期间，中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央新增1254亿元、地方新增928亿元。

第二，明确各级政府责任，建立中央和地方分项目、按比例分担的机制。

这次改革从明确各级政府责任入手，建立中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金，中央与地方的分担比例，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5∶5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对寄宿生补助生活费资金，由地方承担。

第三，强调省级统筹，管理以县为主。这次改革明确规定，农村义务教育经费实行由省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。省级政府负责统筹落实中央转移支付资金，统筹确定省级及省级以下各级政府的经费分担责任，统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。县级政府要将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金；建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，确保资金及时足额到位；建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。地市和乡镇级政府，也要按照有关规定，履行好对农村义务教育的应有职责。

为了更好地贯彻实施义务教育经费保障机制，陈至立指出，今后完善农村义务教育经费保障机制的重点是：将提供免费教科书的范围扩大到全部农村义务教育阶段学生；提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，完善补助承担机制；提高农村中小学的生均公用经费补助标准；提高中西部地区农村校舍维修改造资金的补助标准，并对高寒等特别困难地区加大支持力度。

（2）创新资源配置机制，促进教育资源的使用效益。

在教育资源配置上，我国存在着教育资源短缺与浪费现象并存、教育资源分布及其不均衡、教育供给与教育需求矛盾突出等问题。因此，在教育改革诸多内容中，对教育资源实行战略性重组，已成为当前最为突出的任务。

为有效落实科学发展观，政府应该积极优化教育资源配置，着重从三个环节入手：

第一，大力调整学校布局，按市场需要配置结构资源，提高办学规模效益。

规模经济理论启示我们：在一定的市场条件下，生产规模的扩大可以导致最低平均成本的下降。作为社会事业的教育，同样存在投入与产出的问题。我们必须借鉴市场经济运作方式来配置教育资源。杭州市积极进行教育制度创新，从1998年开始了名校集团化的尝试，对有效配置优质资源，实现资源共享和使用效率，推进“薄弱学校”的改革产生了积极影响。2004年9月，杭州市委、市政府出台《关于进一步推进基础教育改革和发展的若干意见》，首次提出在全市实施名校集团化办学战略。同年，杭州市教育局制定了《关于实施中小学名校集团化战略的若干意见》和《杭州市中小学名校认定标准及办法》。名校集团化办学的核心价值在于教育资源的有效重组，并取得了显著的成效。

根据调查显示：2006年杭州市六城区的义务教育阶段优质教育资源覆盖率达85％。通过集团化办学，杭州市城区的名校总数从2003年的10.8％上升到33.2％（含未以集团命名的“名校＋新校”），享受优质教育资源的学生数从2001年的6％上升到2006年的30.6％。名校集团占市区优质教育资源总量的39.1％。以西湖区的求是教育集团为例，目前在校生超过4000名，约占西湖区小学生的12％。由于优质教育资源的有效扩充，杭州市教育的整体水平得到显著提升，人民群众对教育的满意率大幅度提高。

第二，大胆改革人事制度，用竞争方式重组人才资源，提高人员使用效益。

首先，严格按照“公正、公平、公开”的原则及规定的程序择优选聘校长；其次，改革教师的调配制为定编聘任制，对教师进行公开选聘，提高教师的工作效率。

第三，实施酬劳挂钩办法，用分配手段开发智力资源，提高办学管理效益。

改革分配方式，引进企业管理中工效挂钩、酬劳结合的办法，推行考核分配制，奖勤罚懒，奖优罚劣。