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第28章 转型期社会保障制度研究(3)

6.村社会保障制度建设的法制化原则。法制化原则是城乡社会保障制度建设都应当遵守的基本原则,也是政府在经济体制转轨过程中必须重视的一个问题。我省社会保障制度的改革与建设具有很重的“非法制化”色彩,使新型社会保障制度的权威性不足,很多改革措施难以得到有效实施。为了增强社会保障政策的权威性,应当在认真总结国内外经验教训的基础上,尽快制定国家层面的《社会救助法》、《社会保险法》等最基本的社会保障法律法规,同时,各地也需要通过立法程序,制定相关的社会保障制度方面的法规、条例,促进城乡社会保障制度的稳定、健康发展。

四、推进农村社会保障事业发展的对策建议

(一)拓宽筹资渠道

1.调整财政支出结构,加大政府对农村社会保障的投入。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善,逐步建立与之相适应的公共财政框架体系已成为国家财政发展的目标,而其中社会保障正是满足公共需求不可或缺的内容。近年来,各级政府大力调整财政支出结构,增加了对社会保障的投入力度,但主要是投向城镇,对广大的农村地区,财政投入很少,与农村建立社会保障体系的需要差距很大。各级政府继续调整和优化财政支出结构,在增加城镇社会保障支出的同时,增大对农村社会保障的财政支持力度。

2.发行专项农村社会保障福利彩票。积极引导利用社会力量筹集资金,发行专项农村社会保障福利彩票不失为一种可行的方式。在发行前注意加强宣传工作,让社会了解发行的目的,争取社会支持和响应。在发行后强化所筹集资金的使用管理,并可定期向社会公开,增加透明度,接受社会监督,提高彩票的信誉度,将其培育成农村社保的长期筹资渠道之一。

3.从事农副产品加工、流通的企业所缴纳的税收划转一部分用于农村社保。目前,我国农村的农副产品基本处于个体生产、自主销售的初级状态,农民之间往往形成无序竞争,缺乏有组织的生产销售。而从事农副产品加工、流通的企业运用其组织、人才、资金优势,在同广大分散农产品的交易竞争中占据了绝对优势,往往将收购价格压低到底线,将本应属于农民的利润转移到自身的加工和流通增值部分之中,以此获取超额利润。因此,将这些企业所缴纳的税收划转一部分反哺农村,用于农村社会保障,是完全合理的,将原应属农民的通过社会保障方式返还农民。

4.占用农村耕地的单位或企业征收专项税收用于农村社保。从历史传统看,土地是农民赖以生存、生活的物质基础,也是传统保障形式的载体。虽然近年来农民依靠土地所取得的收入占总收入的比重在下降,但仍然是主要的收入来源。农村耕地的被占用意味着农民获取收入手段的减少,对于建立农村社会保障制度的资金来源而言也会减少,因此可对占用农村耕地的企业或单位征收专项税收,弥补建立农村社保所需资金的缺口,用于农村社会保障。

(二)加快农村社会保障立法,加强统筹协调,理顺管理体制

国家应当尽快出台农村社会保障体系建设的总体规划,明确思路,确定目标,突出重点,设计步骤,制定措施,以统一认识,指明方向,使有关各方形成合力,有序推进,避免各地要么重视不够,要么盲目推行,顾此失彼。在此基础上及时完善政策,把握时机及时制定相关法律和法规,增强各地、各有关部门以及社会对这项工作的重视程度,为具体工作更好地提供依据,进一步推进工作的有序性和规范化。

农村社会保障体系建设面向广大农民,过程长,是一个复杂的系统工程,内部涉及多项制度、多个部门,外部涉及与城镇社会保障制度的必要衔接和与其他事业的关系,在统筹方面要求高,协调难度大。应当尽快明确农村社会保障的统筹协调机构,避免有关部门职能交叉、政出多门,理顺管理体制,消除人为矛盾和阻力,确保农村社会保障体系建设真正做到有序、高效。

(三)加快建立与完善农村社会救助制度体系

农村社会救助制度包括五保户制度、救灾救济、最低生活保障与扶贫开发等制度,还应包括医疗卫生扶贫、教育扶贫、住房扶贫、能源扶贫等具体项目。由于传统社会救济(五保户制度与定期救济等)是定性的,其扶持对象是特定的困难群体,操作起来比较方便,但由于上述救济对象覆盖面太窄,保障水平仅仅处于维持生存的程度。应当在总结经验的基础上,进一步完善与规范,并与逐步实施的农村最低生活保障制度并轨。

我省要加快农村最低生活保障制度的建设步伐。最低生活保障制度是普遍化的社会救助制度,也是发挥社会保障分配功能的最重要手段。目前,城镇地区已经建立最低生活保障制度,绝大多数农村地区有必要也有能力尽快建立这项与国际接轨的社会保障制度。作为一个城乡差别、地区差别十分明显的经济落后的四川农业大省,农村最低生活保障线的标准在起步阶段不宜过高,主要以保障贫困人口的基本生活为目的。因此,要科学确定最低生活保障线标准与保障对象。最低生活保障线标准应随着农村经济的发展与物价指数变化适当调整。

在建立最低生活保障制度的同时,要注意把农村低收入资金补助与医疗扶贫、教育扶贫等项目有机结合起来。中国实施的扶贫计划,侧重于经济上的扶贫,难以从根本上根治贫困。要借助农村最低生活保障制度的标准,科学合理地确定医疗救助、教育救助的对象范围。这样既可以真正使贫困者得到救助,又方便可行,减少组织成本。

继续大力实施扶贫开发,既是积极的农村社会保障政策,也是建立中国特色的农村社会救助制度的重点与难点。如果不通过扶贫开发与发展贫困地区经济的方式去解决农村贫困人口的温饱问题,单纯依靠社会救济与最低生活保障制度将给国家财政造成十分巨大的压力。而且扶贫开发作为积极的社会救助活动,应当与实施最低生活保障制度相结合,使贫困人员真正得到资金或实物方面的帮助。这有助于提高贫困人口的生活质量,也有助于提高扶贫资金的利用效果。

(四)建立农村基本医疗保障制度的设想

在市场经济条件下解决广大农民的医疗保障问题,需要新的思路。鉴于医疗保障制度的极端复杂性和医疗消费的管理难度,不能用解决城镇职工医疗保险的办法解决农民医疗问题。新制度的立足点是建立解决农民的最基本的医疗保障,尤其是个体农产难以抵御的重大疾病风险。从总体上看,农民的医疗保障仍然主要依靠以家庭为单位的自我保障,这是由低下的生产力水平决定的,也是农民数量比重太大的现实国情决定的。但是,我们不能把所有的医疗保障负担完全放在以农民家庭为单位的自我保障身上。因为农民家庭的承受能力有一定限度。因此,为了减轻农民的负担,减少医疗保障制度的管理难度和管理成本,我们主张在广大农村地区,应当以县(或乡镇)为单位首先建立农民重大疾病保险。农民重大疾病保障的资金来源,主要采取农户集资与财政补贴相结合的办法,建立农民重大疾病保障基金。出资比例可以因地制宜,从各地区实际情况出发。

在市场经济条件下,建立农民大病保障制度还必须与医疗卫生、药品生产流通体制的改革结合起来,并要大力实施区域卫生规划,切实解决广大农村尤其是贫困地区“缺医少药”的问题。

值得一提的是,国家在2002年度加强了农村卫生工作的力度。中共中央、国务院召开了全国农村工作会议,颁布实施了《关于进一步加强农村工作的决定》,提出由中央财政和地方财政共同扶持建立以大病保险为核心的新型农村互助合作医疗制度,对农村贫困家庭实行医疗救助。从2003年起,中央财政允诺为中西部地区的每个参保对象资助10元钱,地方配套10元钱,并要求各地区“积极探索新型合作医疗制度和医疗救助制度的运行机制和管理办法”。

(五)稳妥发展农村老年社会保险制度的建议

1.进一步明确农村养老保险工作的方向和思路。农村养老保险是一项重要的社会保障制度,它的建立有利于农村的社会稳定,有利于全面建设小康社会。它的现行基本框架也被实践证明是有生命力的。因此,应继续进行农村养老保险探索、创新和完善,以最终建立起一项适合中国农村的养老保险制度。

2.加快各项农村养老保险工作配套政策的完善。农村社会养老保险制度涉及面较广,其相关的配套政策不完善已严重影响其发展。因此,要加快相关配套政策的完善。如基金管理的规范化,计发待遇办法的修正,管理体制的完善等。只有配套政策的不断完善,才能保障这项制度的最终建立。

3.将农保基金纳入财政专户管理。农保基金是一项社会保险基金,理应与其他社保基金一样纳入财政专户管理。这是目前规范和可行的管理模式,而其他管理方式应是一种探索。

4.继续探索多种形式的农村社会养老保障制度。20世纪90年代初期以来,由民政部门开展的农村社会养老保险制度,仅仅是探索农村社会化养老保障制度的一种形式。这也是一种比较统一的养老制度。应当允许各地区积极探索多种形式的社会化养老保障制度。广东省一些无子女的农村老人,通过政府组织、自愿协议的形式,将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民(甚至外来民工),解决养老问题,是一种比较好的形式。有些地区规定70岁以上的无子女村民,其承包田收归集体,由集体供养其老年生活。在一些不发达地区,除了传统的家庭保障制度外,又建立起一些新机制。如一些少数民族村建立了储蓄互助会。参加互助会的成员,每年交10公斤粮食或谷物,积累起来以备养老。在发达地区,除大力发展商业保险之外,还发展起一些社会化、商业化运作的“托老所”或老年公寓。这也是发展多种形式的社会化养老保障的有益探索。

(六)中央应加大对中西部地区的支持力度

西部地区农村人口多,在城乡总人口中所占比重大,农民收入低,增收难度大,农村经济发展制约因素多;财政拮据,人均财力少,可用于农村社会保障的财力很有限;集体经济十分薄弱,许多地方基本处于空白状况。按照全面建设小康社会的目标要求,在西部地区建设农村社会保障体系所需的物质力量差距很大,潜力有限,有待中央加大支持力度。一是中央财政应通过专项转移支付等途径加大对西部地区农村社会保障的转移支付力度。二是国家在制定相关具体政策时,应充分考虑地区差异,更好地体现公平原则。中央财政在补助上应当有区别,向贫困地区倾斜。三是在拓宽农村社会保障资金渠道过程中,对暂时不宜在面上实行的措施,应优先考虑在西部地区试行。

四川省南充市失地农民就业

与社会保障之管见

四川省南充市劳动与社会保障学会 杜吉玉

随着经营城市和招商引资如火如荼地进行,农村集体土地被征用也越来越多,失地农民的就业、社会保障、住房等出现的问题也引起了各级党委、政府的高度重视。为此,我们通过近一年时间的调查研究,对我市20世纪90年代以后的征地情况、失地农民的就业、社会保障、住房情况进行了较详细的调研,针对存在的问题提出了对策性意见。

一、农民失地与安置的基本情况

我市从1990~2003年底,因征地而转为城镇居民的失地农民共174221人,到2004年底仍处于法定劳动年龄人口为103002人,其中失地后一直未就业的人数为50279人,征地时已得到就业安置的人数为52723人,就业转失业的28655人,因企业改制已享受安置经费的13820人,已享受失业保险的1721人,享受低保3666人。征用土地我市有两个高潮期。其一,1992年以后,各级政府掀起了以建立开发区为标志的发展经济热潮;其二,近年来,各级政府高喊经营城市口号,大兴招商引资,集中上一批重点项目、置换土地生财等,导致失地农民人数越来越多。

(一)失地的两种类型

1.部分失地。在公路、水利设施及小集镇建设中,有的村社被征用部分土地。他们的身份仍是农民,只是耕种土地的面积减少了。

2.全部失地。主要是政府招商引资和一批重点项目投资建设成片征用土地,使整个村、社或几个村、社的农民全部失地,这些人的身份也由农民变成了城市人。

(二)安置的两种情况

1.招工安置大约在1998年以前,由于城乡差别的诱惑,农民时刻渴望着脱掉农袍变成工人阶级的梦想,大多都只有通过国家建设征用土地来实现。因此,那个阶段失地农民一般都采用招工安置的办法,而且由谁征地、谁负责安置。招工计划必须报劳动行政部门审批,招工人数按照被征地面积除以0.4亩,安置的去向一般是城镇集体所有制企业。

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