历史寻踪：我国高校体制的发展轨迹
历史总是连续的，高校体制的发展也是跟随着历史的脚步变迁。我国的教育制度发端于远古自然形态的教育。“学在官府”就相当明确地表明了当时教育的存在状态，即政教合一，官与师不分。
明清时期，我国教育制度进入了一个新的发展阶段。一是以儒家教育为核心的学校教育系统，其相互之间的联系更加密切；二是更为基础的教育形式如社学、义学等广泛设立；三是书院以其相对灵活的办学方式，弥补了官方正规教育的不足；四是科举制度进一步得到完善，并在多数时候成为国家选拔人才的首要方式。但是，在明清时代，教育的各种弊端也发展到极点。集权、专制的政治对教育的强烈干涉，在这一历史时期表现得尤其突出。
鸦片战争以后，清政府一些官员开始关注实用的教育形式和内容。与此同时，外国传教士大量涌入我国传教，逐渐兴办了一些新式的学校。经过40余年的实践，清政府于1902年出台了第一个学制改革方案（史称“壬寅学制”，不久被“癸卯学制”替代）。从此，我国教育步入了全面、系统的近代学校教育制度化发展阶段。
1.1清末和民国时期的大学体制（1902～1949年）
从教育制度发展的逻辑看，我国教育近代化就是通过学习外国先进的制度和经验，建立一个适合本国国情的近代教育体系。作为教育近代化历程中的一个重要阶段，在清末和国民时期，有两个重要的历史转变：一是从仿效日本模式转向仿效美国模式，二是从引进外国教育制度为主道，结合我国实际而建立有中国特色的高校体制的转变[郭冬生.大学教学管理制度论.北京：高等教育出版社.]。因此，我国近代大学体制的发展可以分为两个阶段。
第一阶段：清末至1919年“五四”运动（1902～1919）。这是我国近代大学体制的萌芽时期。主要标志是1902年颁布的《钦定学堂章程》（史称“演学制”）和1904年1月颁布的《奏定学堂章程》（史称“葵卯学制”以及1912～1913年“壬子葵丑学制”）[于述胜.中国教育制度通史.济南：山东教育出版社，2000.3.]。这个阶段的主要特点是学习西方国家的教育制度和经验，先后以日本和德国为榜样推行大学教育改革，确立了我国近代高等教育制度，这种制度带有明显的反封建色彩。
第二阶段：“五四”运动至新中国建立（1919～1949），这是我国近代大学体制走向成熟的时期。主要标志是北洋政府1922年颁布的“新学制”（史称“壬戊学制”）和1924年颁布的《国立学校条例》。这个阶段的主要特点是从模仿日本、德国开始转向模仿美国。
1.1.1清末京师大学堂的制度
晚清（鸦片战争以来）时期，我国教育总得特点是资产阶级的“新学”向封建主义的“旧学”提出了严峻的挑战，并与之展开了激烈的斗争；作为我国近代大学诞生的重要标志，京师大学堂是维新运动的产物，是19世纪中叶开始的中学与西学、科举与学校长期斗争的结果，京师大学堂的教学管理体制较前代高等教育机构有了较大的变化[霍益萍.近代中国的高等教育.上海：华东师范大学出版社，1999.]。
京师大学堂的组织建制：最高领导人事官学大臣，一般由大学士、尚书、侍郎兼任；在官学大臣之下，分设教学和行政两套班子。由总教习主管教学系列，由总办主管总务、后勤及有关学生考察等事务。
1.1.2民国初期的大学管理制度
1911年孙中山领导的辛亥革命推翻了清王朝，宣告中国2000多年君主专制统治的结束，为民国时期大学管理制度建设奠定了政治基础；民国初期，民国政府教育部先后颁布了《大学令》；1912年旧教育部公布《大学令》共22条，1913年又公布《大学规程》共28条；规定：大学设校长一人，各科设学长一人；教师分教授、助教授，必要时延聘讲师；大学各科设学长一人；由教授担任，当教授不足时，助教授或讲师也可以担任；同时，大学设立评议会，各科学长及各科设教授会，评议会负责审议和审查学科课程、学生试验事项、大学院属于该科的成绩、学位申请者论文是否合格等以及教育总长、大学校长咨询等；这是我国近代大学“教授治校”的起源[郑登云.中国高等教育史（上）.上海：华东师范大学出版社，1994.]。
1917年（民国6年）9月，北洋政府教育部重新颁布《修正大学令》。其中的许多条款与民国元年的规定相一致，但在教学组织管理上有一些变化。例如，废止“各科教授会”，保留评议会，调整评议会成员及审议项目。评议会由各科学长、正教授及教授互选若干人为会员，大学校长自为议长，可随时召开评议会。这次修正，跳出了日本学制模式，吸取了德国大学教育制度的精华。
1.1.3北洋军阀统治时期的大学管理制度
从历史跨度看，五四运动至新中国建立的这段历史可以称之为“民国中后期”。这段历史时期包括北洋军阀统治和国民党统治两个阶段。其中，北洋军阀统治时期所推行的一系列大学教学管理制度，主要得益于五四新文化运动以及此前北京大学推行的改革实践。
北洋军阀统治时期，教育部以大总统的名义，颁布了一系列教育政策和法规，形成了北洋政府教育管理的一套制度。对大学影响最大的要数《壬戌学制》和《国立大学校条例》。1922年11月，以大总统徐世昌名义发布了《壬戌学制》（也称“新学制”），这是我国近代教育制度从学习日本、德国转向学习美国的标志，它是近代教育上实施时间最长、影响最大的一个学制。
1924年2月，北洋政府教育部重新制定了《国立大学校条例》（以下简称《条例》）；新的《条例》规定：国立大学设校长一人，由教育部长聘任：设立校董事会，负责审议学校计划、预算、决算及其他重要事项；设立评议会，由校长从教授中推举产生，负责评议学校内部组织、各项章程及其他重要事项；国立大学各系、各科及大学院设主任一人，由教授兼任之；各系、科及大学院内恢复设立教授会，由教授组成，规划本单位课程及教学；同时，国立大学添设教务会议，设教务长一人，由教授兼任，主持全校教务[钱曼倩，金林祥.中国近代学制比较研究.广州：广东教育出版社，1996.]。
1.1.4国民党统治时期的大学管理制度
在国民党统治时期，我国大学教育管理制度先后经历了改革、倒退和复兴三个发展阶段。
国民政府从1927～1949年的22年年间，先后制定了《大学组织法》、《大学规程》等有关高等教育的法令、法规和条例。根据这些法律规定，高等教育机构分大学、独立学院、专科学院三种。大学取消董事会，改评议会为教务会议，其性质由立法决策机构变为议事机关；校务会议下设各种专门委员会。根据有关法律和规定，大学内部组织机构由原先的校院两级改为校、院、系三级；各院设院务会议，由院长、系主任及事务主任组成，负责审议本院一切事宜；各学系设系务会议，计划本学系学术、设备等事项。
1.2社会主义革命和建设时期的高校领导体制（1949～1976年）
1.2.1社会主义制度的过渡时期（1949～1956年）
这一时期最显著的特征就是过渡期。新中国巩固新生政权和恢复国民经济、建立社会主义制度的过渡时期，也是我党接管高等教育的过渡期，高校的领导体制有以下两种：
（1）校务委员会制（1949.10～1950.4）新中国成立后，政府按照严格保护、维持原状、加以必要与可能的改良的指导思想，对高校采取先接管、接收、接办，然后予以改造的方法。在管理体制上，各高校成立校务委员会作为临时性、过渡性的领导体制，行使管理学校的权力，维持高校教学秩序；校务委员会归由校长、教务长、秘书长及各院院长、教授若干人及讲助教代表、学生代表组成，校长为校委会担当主席，校务委员会为全校最高权力机关，主持全校教务，并商定全校应兴应革事宜，其运作采用民主集中制，主席有最后决定权，并对主管机关负责[李国钧，王炳照.中国教育制度通史（第8卷）[M].济南：山东教育出版社，2000.]。
这一阶段，高校党的组织结束了地下党的秘密工作状态，正式公开身份，但高校党的组织还没有建立，实行的是行政领导体制，校长是领导的核心。这种体制与当时过渡期的政治背景是相适应的。
（2）校（院）长负责制（1950.4～1956.9）1950年4月，中央教育部指出：“凡已由中央人民政府任命的高等学校，一律实行校长负责制。”同年8月14日，教育部正式颁布了《高等学校暂行规程》规定，“大学及专门学校采取校（院）长负责制”，并明确了校（院）长的职责：“一、代表学校；二、领导全校（院）一切教学、科研及行政事宜；三领导全校（院）教师、学生、职员、工警的政治学习；四、任免教师、职员、工警；五、批准校（院）务委员会决议。”从1952年开始，全国高等学校进行院系调整，进一步确立了校（院）长负责制。高校党组织是实行党组制，在政治上起核心作用，不领导行政工作。1955年5月，中共中央宣传部在《关于学校教育工作座谈会的报告》中指出：“学校中的党组织和学校行政互相间都没有领导或指导关系，但应互相帮助，密切配合，为搞好教学，搞好学校而协同进行工作。”
这一阶段，高校领导体制明显受到当时苏联一长制的影响。但在当时的历史条件下对稳定学校，迅速恢复正常教学秩序，推动高校的调整和改造，起到了积极的作用，并取得良好的效果。
1.2.2社会主义全面建设时期（1956～1966年）
这一时期，我国社会主义改造基本完成，社会主义制度基本建立，中国共产党开始探索中国社会主义建设道路并在曲折中前进。高校的领导体制有以下两种：
（1）党委领导下的校务委员会负责制（1956.9～1961.9）1956年9月，党的八大通过的党章明确规定：“在企业、农村、学校和部队的党的基层组织，应当领导和监督本单位行政机构和群众组织。”1958年9月，根据当时教育工作存在的忽视政治、忽视党的领导问题，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中明确规定，“一切教育行政机关和一切学校，应该受党委的领导”；“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制；一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的”。根据这些规定，我国高校领导体制逐步实行党委领导下的校务委员会负责制，党委全面领导学校的工作，校务委员会是党委领导下的权力机构，实行集体领导，由校长主持；学校工作中的重大问题，由校长提交校务委员会讨论作出决定，由校长负责组织执行[姚钦英.建国六十年来高校领导体制的演变与探索（3）.思想政治教育专业栏目，2010.2.]。
这一阶段，中央加强了党对高校的领导，确立了党在高校中的领导地位，这在当时是十分必要的。但随着当时我国政治形势的发展，党委领导下的校务委员会负责制实际上成为党委书记负责制，出现以党代政、党政不分的情况，党委包办了学校的行政事务，校务委员会有名无实，校长的作用难以正常发挥，对高等教育事业的发展有明显的消极影响。
（2）党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制（1961.9～1966.5）1961年9月，中央对建国12年来高等教育发展的经验和教训进行了认真总结，为巩固成绩、纠正错误，保证党的教育方针的真正贯彻，中央批转了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即“高校六十条”），明确了高校党政领导班子的职责；《条例》规定：“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制；高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的日常工作；高等学校设立校务委员会，作为学校行政工作的集体领导组织，学校工作中的重大问题，应该由校长提交校务委员会讨论，作出决定，由校长负责组织执行；”“高等学校的党委员会，是中国共产党在高等学校中的基层组织，是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。”[姚钦英.建国六十年来高校领导体制的演变与探索（3）.思想政治教育专业栏目，2010.2.]
这一阶段，学校党政分工比较明确，在党委统一领导下，党的思想政治工作得到加强，校长的作用重新得到肯定，行政系统得到正常的发挥，对高等教育事业的发展产生了很好的推动作用。但是，由于当时反右派斗争扩大化后，“左”的错误思想并没有从指导思想上予以彻底纠正，这种领导体制并没有坚持下来。特别是1962年党的八届十中全会重提“阶级斗争为纲”以后，“左”的指导思想日益严重，在高等学校的领导体制上又出现强调党委的领导而削弱行政管理的倾向。
