新公共管理的两个基本内涵是市场导向的激励制度和企业导向的管理方法，这两个内涵相互联系。虽然有前述的三种不一样的新公共管理的形态，但是这三种形态对政府改革强调的重点都是市场竞争机制和引进企业管理方式方法。
新公共管理理论在更宽广的视野观察中，有狭义和广义两种。在广义的新公共管理中，有职能改变和管理方式创新这两个领域的理论、政策和实践。在狭义的新公共管理只涉及后者。早期的新公共管理理论是一些发达国家其政府管理方式方法的更新，重点是在政府管理中引入先进的企业管理方法。为什么市场机制会受到重视？那是因为市场机制是引进企业管理的前提，也是政府提高管理效率的有效方法。
由于以上的原因，我们在理解和学习新公共管理理论的时候，可以使用多数国家改革实践中的广义的新公共管理。因为广义的新公共管理可以很清晰的反映出在不同发展阶段国家的改革重点和参照物。这样有利于发展中国家学习发达国家政府现代化的经验。
2.3新公共管理理论的演变
20世纪70年代以来，中国学者学习新公共管理是从其基本原理开始的。这些学者把新公共管理和实际的国情相结合，找出国内存在的问题，对这些问题的改变做出全新的建议和研究出新的方法，提出“新公共管理”的标志是“服务型政府”。同时也有研究者说，“新公共管理”是公共部门管理模式的最新阶段，这意味着“现在社会的公共行政管理化即将彻底改变”，与此同时提出政府管理的发展形势为“非管理化”[本杰明·莱文（著）.项贤明，洪成文（译）.教育改革——从启动到成果[M].北京：教育科学出版社，2004.]。
在新公共管理中“服务”这个词主要作用是总结西方发达国家好的经验，同时我们也可以把其作为借鉴的因素。“服务”在中国的学术界有很宽广的领域需要研究，也会对中国政府转型有积极的推动作用。不过，以“非管理化”和“行政服务”来概括新公共管理，并没有抓住新公共管理的真正含义。此外解释新公共管理要用的是“服务”这个概念而不是用“管理”这个概念，也会忽略新公共管理的真正意义所在。
其实新公共管理理论或者新公共管理主义实际上是继承了之前的公共行政理论管理方面的传统习惯，是对管理功能的再次学习和再次发现，新公共管理理论的基石其实是管理理论。
2.3.1传统公共行政学中的管理传统
普遍认为，传统的公共行政学的理论基础是政治。马克斯·韦伯的理性官僚制组织理论对传统公共行政学的贡献是公共行政学理论的重要部分。伦纳德·D·怀特（Leonard D.White）的《行政学导论》、威廉·威洛比（W illiam F.W illoughby）的《行政学原理》（1927年）以及被认为是行政学正统时期顶峰的著名文献——卢瑟·古利克（LutherGulick）和林德尔·厄威克（LyndallUrwick）共同编辑的《行政科学论文集》（1937年），这些都是对科学管理理论的阐述和应用，标志着公共行政学成为一门系统完整的学科。
公共行政学理论发展之初，管理范围和科学管理理论是其研究的中心。因此，欧文·休斯说道：“我们应该基于管理来研究行政而不是基于法律来做研究。因此，美国管理协会的文件是我们应该多多学习的，那些各个法院的资料我们不需要用来研究。”[欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平等译.北京：中国人民大学出版社，2001.]从1910年到1940年间，公共行政的研究都是科学管理在起着支撑作用，因为对科学的原则和对管理的信奉，公共行政成为一个专业学术领域。
科学管理理论和政治行政学在理论取向上是一致的，可以用理性的和科学的管理办法来指导和支配，因为它们都是把政府管理看成是有技术性和商业性的管理事务。
韦伯在理性官僚制组织理论中提出了两个知识，一个是有关组织怎样理性构建，另一个是怎样理性行动[[德]马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].西安：陕西师范大学出版社，2002.]。官僚组织认为，现代组织之所以在行为上具有一些优势，比如高效、精确、理性等等，都是由于职能和人员的专业化、登记指导控制的结构要素和行动规则化等，这些非人格化的行为程序所造就的。
理性的官僚理论和科学的管理理论有一致的方面。一方面，科学管理的原理完全改变了传统管理中的不专业和个性化问题，同时建立了专业化和普遍性的管理原则的方法。由于传统的管理就是一套经验性的管理模式，有关怎样管理的一套完整的体系还没有建立起来，也没有共同的管理准则，管理的经验和个人的特征是相关联的，管理也是非常具有人性化的，所以表现更多的是一种个人艺术而并非科学。那些具有普遍性和科学性的管理方法是经过了科学的管理实践总结出来的。这些管理方法也渐渐地形成了一套可以帮助大家学习和运用的科学知识体系。在科学管理上，把管理从个人经验和人格化的管理中引导成为科学理性的和专业化的管理。另一方面，在科学管理上，追求标准化和程序化以及强调登记控制，本来就是和理性官僚制是一样的。官僚制度的组织结构的依据是什么呢？就是科学管理原理建立的层级制的管理结构。
韦伯的理性官僚制的本质实际上是和政治、行政一致的。行政领域和政治领域的区别，是在行政中不停的扬弃非理性因素。其认为行政，应有自己的独立地位。同时在这个前提下，将专业技能和职业化的理性标准加入到行政管理中，以此追求行政管理的理性和科学。行政理性化有一个前提条件，就是行政和政治的分离和政治中立性，这个也可以说是理性化的要求。
传统的公共行政学的理论有政治与行政，科学管理理论和理性官僚制组织理论，它们都有一个共同的倾向，以管理为主，不重视企业行政管理和政府行政管理之间的区别。而韦伯认为管理的原理和原则是一样的和共通的，适合公共领域和商业领域，有时候有效的管理也被概括成了一些科学的原则，构成公共行政学的管理取向和管理传统的就是这些内在的理论特质。
2.3.2新公共管理理论：管理传统的哲学升华
我们认识管理的功能是一个循序渐进、不断演变的过程。管理作为一个独立的功能到管理的一般性和普遍性的体系的设立，然后管理具有了哲学理论，演变成了管理主义。其实，管理的功能从仅仅是为了单个的企业或者行业经济的提高作贡献，到最后成了经济增加的重要因素。
“管理哲学”是在商业企业中比较流行的学说，有下面几个核心观点：第一，社会进步的重要方法就是经济意义上的生产力持续增长；第二，这种生产力的增长必须有几个前提条件，即“管理”功能贵在对复杂信息技术、组织技术和物资形态商品的生产技术进行有效的组织；第三，管理这个功能具有的三个特性为分离的、重要的和特殊的[曾仕强.中国式管理[J].企业文化，2005（8）.]。现在的企业发展和行政发展越来越依赖专业化和高素质的管理者，在比如计划和执行的发展方面都发挥着关键的作用。管理者为了履行关键作用必须具备重要的管理权力。管理主义的信条就是——“让管理者来管理”，就业是非常好的管理准则。管理主义认为，要实现公共部门的优良管理，可以通过引入私营部门中先进的管理经验来实现。“新管理主义”在20世纪80年代形成，它的成分有公共选择理论、代理人理论等。新公共管理理论是其标准。“新管理主义”在公共部门归纳实践出来的结晶就是“新公共管理”。“新公共管理”说明了公共行政的理论方向几乎都会变成一般的管理哲学。
管理主义或者是新管理主义对管理的认识理解，和科学管理对管理的认知上具有很大的一致性。科学管理认为由于低劣的管理，比如管理者没有工作的标准知识和信息，而是由工人所掌握，是造成当时生产效率低下的原因。所以，管理者要和工人一起来承担责任，这就意味着工人要和管理者一起享受管理的权威，这样就让管理者不具有足够的管理权力。“管理主义”对这种情况的表述是：没有实现“让管理者来管理”。“让管理者来管理”是管理主义的核心[Donald Kett：“The Global Revolution in PublicManagement：Driving Themes，Missing Links”，Jour-nal of Policy Analysis and Management，1997，16（3）.]。
当然，管理主义和科学管理理论由于时代的变迁和面对的管理问题的变化也出现了很大的差别。欧文·休斯认为，管理主义和科学管理不一样，它没有追求管理的最好方法和唯一的行动方案，而是给予了足够的弹性对如何实现目标的方法和方案进行选取[欧文·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2001，1.]。同时，管理主义对提供有关目标结果的信息是通过测量与评估，科学管理是通过测量与评估来确定普遍适用的准则，和管理主义不一样。不过，虽然有这些不同，但是两者都是在关注管理问题。从管理主义或者新公共管理来看，由于管理这个问题导致了公共部门的绩效不好，而且这是个重要的原因。这个问题一方面是由于管理者的能力被公共部门特定的权力结构降低了；另一方面是由于公共部门的组织管理结构的内在弊端。官僚制度的组织结构的弊端在理论上已经得到了充分的学习和讨论。组织行为理论和组织理论表明，“目标替代”最终会导致官僚制功能失调（dys-function）和“僵死循环”的恶果，前者是由于过分强调工作程序和过程，而不是事件结果；后者则源于过于严格的规则约束和等级控制制度。官僚政治理论认为，公共部门的组织膨胀、强势垄断以及官僚理性缺失是导致公共部门绩效不理想的主要因素。
这三者的存在注定了公共部门的绩效不良。所以，改革自然而然地选择了摒弃官僚制，推行市场化。此外我们还可以从官僚制公共部门的权力结构来分析公共部门所面临的各种管理难题。
公共部门的管理困境来源于特定的权力结构。官僚制的政府体系，是根据权力源于人民的民主宪政原则建立的。财政预算、人事管理等权利集中在由选举而产生的政治官员和中央机构中，而真正去实施管理工作的第一线管理者由于在管理方面要受制于繁琐详尽的细节如财政预算制度、人事规则、采购和审计流程等，在管理上丧失了灵活性和主动性，无法对实时变动的顾客需求和经营环境的变化给予适当回应。因此，从新公共管理者的角度来思考，公共部门的管理已经积重难返、步履蹒跚。英国效率小组研究“下一步行动”时曾经注意到，在招聘或解雇公务员，公务员的工资待遇、工作时间安排、工作组织以及信息设备的使用等方面的管理权，都不在实际实行管理者的手中。政治性的官员往往不懂得管理或者不关心管理，懂得管理的实际实施层又处于管理链的下端，不具备足够的权威性来组织和进行有效管理，这种情况实际上与“让管理者来管理”的规则是相背离的。由此可以看出，按照新公共管理理论，公共部门管理所带来的低绩效和低效率，其实是源于最根本的低劣管理，如果希望改革政府，首要就要做好管理层面的改革。英国政府撒切尔时期分别于1980、1982和1988年推动了“雷纳效率评审”、财政管理创新、“下一步行动方案”，核心就是用全新的管理技术和方法，释放一直以来传统的行政管理制度所抑制的管理活力[撒切尔政府私有化政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005.]。不仅英国政府，西方政府改革中，普遍采用了公司化、半自主管理型的组织结构层次，在财政预算、人事安排、采购审计等范畴内进行解除僵化的体制改革。在这一点上，部分国内学者的认识有所偏差，当代西方行政改革，注重的是运用新的管理原则、方法、技术，着力点在于管理层面。而我国学者则对西方政府行政改革中的组织结构改革更加青睐。
综上所述，新公共管理在改革公共部门的问题和进行管理的时候是从“管理”的角度来进行的。这样在一定程度上弘扬了传统的公共行政中的管理传统，让管理传统从隐蔽的状况中凸现出来，并且成为高级的理论形式。在新公共管理的概念中，公共管理人应该是清楚怎样管理和非常专业的个人，所以，新公共管理理论认为公共官僚制的不良绩效是由于不好的制度造成的，是一些繁重和不需要的规定规则造成的，而这些结果不是管理人员自己缺乏管理能力和不履行职责造成的。因为公共管理人员是“被制度束缚的人”，所以改革方法的设计就必须让管理者脱离政府的各种复杂的束缚，政治家和其他人必须“让管理者来管理”，这样才能提高公共管理的绩效。同时，也要除去规则中的分权。这样，能让预算、采购等方面在管理的时候更加的合理化。
