公元前49年（宣帝黄龙元年）12月，四十三岁的宣帝病死于未央宫，二十七岁的太子刘奭继位，是为汉元帝。
对于元帝，东汉史学家班彪有过这样一段评述：“元帝多才多艺，不仅善长大篆体的书法，而且能弹琴鼓瑟，演奏洞箫，且懂作曲，能歌唱，深得音乐之精妙。元帝从小就喜爱儒学，即位后，起用儒生，委以重任。但由于拘泥于儒学的文义，优柔寡断，致使宣帝创下的大业从此而衰。”
其实，说由于元帝拘泥于儒家的文义、优容寡断而致使宣帝的大业从此而衰，的确是有些冤枉。元帝是生不逢时。
元帝能即位，就颇费了一番周折。刘奭是宣帝流亡民间时所生，其母许氏先是许与他人，但没等成亲，其父就死去了，所以才又嫁与宣帝。许氏生刘奭不到一年，宣帝继位。由于许氏出身微贱，宣帝在即位之初，只封其为婕好，后因念流亡时的患难之情，才改立为皇后，刘奭也因此在八岁时才被立为太子。刘奭当上太子后，因其性格仁柔且喜欢儒学，对宣帝任用酷吏、动辄严刑镇压的统治方法颇有微辞，有一次竟当面指责宣帝说：“陛下持刑太深，应当任用儒生。”宣帝听后，当即怒容满面，指斥说：“汉家自建立制度后，就一直是儒法混用，怎么能纯用儒术呢？何况那些儒生不通事理，喜欢以古非今，喜欢空谈名实关系，并不知道到底应该干什么。这些人怎么能任用呢？”停了一会儿，宣帝仰天长叹，自言自语道：“乱我汉家制度的人，将是太子刘奭啊！”从此便疏远刘奭而有意立张婕好所生的刘钦为太子，只不过顾念自己和许皇后在民间的旧情，哀及许后被霍光的妻子毒死，才没有付诸行动，使刘奭终于得以继承皇位。
元帝即位后，所面临的是相当严重的社会矛盾。
西汉初年，汉高祖为恢复和发展社会经济，曾采取过一系列休养生息的政策，使得汉初的农民大都得到了自己的土地，而成为自耕农。这些自耕农的存在，是西汉政权的经济基础。他们要承担国家的兵役、徭役，要向国家交纳口赋、田租。但好景不长，到文帝时，自耕农的破产就成为一个社会问题了。当时晁错对自耕农破产原因曾描述说：“现在农夫的一个五口之家，服徭役的不下二个人。全家能耕种一百亩土地，能收获一百石粮食。一年要春耕夏耘，秋获冬藏，还要服徭役。致使春不能避风尘，夏不能避暑热，秋不能避阴雨，冬不能避寒冷，一年到头得不到休息。其中还有送往迎来，吊死问疾，养老抚幼等私事。平时就是这么辛苦，假如遇到水旱之灾，急政暴赋，赋敛不时，朝令而夕改，就只能是有东西的半价而卖以付赋税，没有东西的只能临时借高利贷。于是就出现了卖田、卖房子、卖子孙的现象。”从晁错的这段话中，我们可以看出，造成自耕农破产的一个很重要的原因，就是“急政暴赋，赋敛不时”。
在农民破产的同时，由于土地是封建社会中最主要的生产资料、是财富的象征和标志，因而，不断增加土地就成为各类地主刻意追求的目标。凭借政治、经济势力对自耕农进行兼并，就成为他们获得土地的主要手段。在土地兼并中，商人是一支很重要的力量。西汉初年，商人的地位低下，但经商是剥削者重要的治富之道。商人通过贱买贵卖、囤积居奇，可以不劳而获。所以，当时有一句俗语说：“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣又不如倚市门。”这些致富的商人，他们有的家资数千万乃至上万万。但是，经商在当时被人视为“末”业，而只有土地、只有农业才是“本”。所以，这些商人大多是“以末致财，用本守之”。进行土地兼并。这种土地兼并，到武帝时就达到了“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的程度。
土地兼并的结果，是使农民大量破产。这些失去土地的农民，除沦为地主的奴婢，依附佃农外，就是大批地变成流民。与此同时，汉的官僚机构却在不断膨胀，国家财政开支在迅速增长。例如，西汉初年，关东地区送往长安的粮食一年不过数十万石，但到武帝时就增加到六百万石。国家开支的增加，只能加在那些还未破产的农民的头上，从而使人民的生活每况愈下，加速了他们的破产过程。
大量自耕农的破产，不仅破坏了封建统治的经济基础，而且由于大量流民的存在，也造成了严重的社会动荡。从而严重地危及到统治者的统治。昭、宣时期，尽管采取了一系列“轻徭赋”“与民休息”的政策，但由于没有，也无法从根本上解决土地兼并问题，致使流民问题更加严重。元帝即位之初，所面临的是一幅民不聊生的“流民图”：“民众久困，连年流离，离其城郭，相枕席于道路。”
和人祸相伴，元帝即位后，老天爷好像也有意和他过不去，自即位起就是不尽的天灾。即位之初，关东地区因连年被灾，几致颗粒无收；6月，一场大疾疫横行大半个国家；9月，关东十一郡国发生大洪水；第二年2月，陇西地区发生一场大地震，使山崩地裂，四处泉涌；6月，关东地区又是绝收……这些天灾，更使百姓流离，甚至发生了人相食的惨剧。
在天灾的同时，也出现了一些不可思议的怪异现象：公元前43年（元帝永光元年）9月，天上竟在盛夏之中降霜以致冻死大片庄稼；公元前40年（元帝永光二年）3月，日食（古代人认为日食也是一种灾异现象）；公元前40年4月，太阳青白色，无影，这年夏天，天气冷的出奇，直至9月太阳才重现光芒……
按照董仲舒“天人感应”思想的解释，只有封建统治者治理国家不力的时候，上天才会降下灾异，以示警告。所以，当儒生京房问元帝当今是不是治世时，元帝无可奈何地回答说：“都乱到极点了，哪能谈得上什么治呢？”
尽管是面对着如此一副烂摊子，元帝还是想尽自己的力量去扭转汉天下的颓势。
元帝即位时，听说琅邪的贡禹精通儒家经典，德行敦厚，便派特使把贡禹接到长安，任命其为谏大夫，为自己出谋划策，谏议得失。贡禹到长安后，元帝几次谦恭地向他请教如何治理国家，贡禹说：“古时候，帝王们都崇尚节约，因而用度很有限。对百姓除了征收十分之一的赋税外，再也没有其他的干预了。所以百姓家家户户都能保持自给自足的生活。高祖、文帝、景帝时，宫女不过十几人，御马不过百余匹。但后继者却专恣享乐，以致上行下效。
“臣以为，完全效法上古，当然是不可能的，但至少也应效法先祖们的事迹。现在，宫殿已建成，是无可奈何了。但其他开支，还是能够减少的。从前设在齐国专为皇宫制作服装的三服官，每年为皇室织造的衣物，不过十余箱。而现在，三服官有织工数千人，每年耗资以亿万计。御马现在也已达万余匹。武帝时，收取民间美女数千人，充斥宫中，其死后陪葬品仅动物就达一百九十余种，而且还把所有的美女都送到墓园，看守坟墓。宣帝也是如此。由于陛下考虑到身为人子，不便更改。但朝廷官员，却乐于援照前例，以至于王侯的姬妾多达数百人，甚至是一个小小的官吏，也可以拥有数十名歌女。
“臣建议陛下，循古人故事，一切尚俭。减少御车、衣服、器物的开支，三分去其二；皇宫宫女，只留下二十人，其余全部放归回家；御马不过十匹；只留下御花园、上林苑的南部作为陛下狩猎之用，其余全部发还给农民。现在，天下陷于严重的饥馑荒年，是该缩小开支，拯救困苦百姓，以回报上天的谴告了。上天设立君主，是要其为人民谋利益，不是为他一个人自己享受。”
对于贡禹的建议，宋代的司马光说：“忠臣侍奉君主，应要求君主去做较为困难的事，那么，较容易的事，用不着费多大的气力，便可纳入正轨；补其所短，则其过分之处，也就自然得到修正。元帝刚刚即位，向贡禹虚心求教，贡禹应该首先在最重要的事情上着手，而把次要的事情留到第二步。优柔寡断、邪恶之辈掌柄，这是当时的忧患。恭谨节俭，正是元帝所固有的品质。而贡禹对忧患不发表意见，对元帝已在做的事情却言之不休，不知道他安得是什么心？”
实际上，贡禹的建议是什么内容，对元帝来说，倒不显得特别的重要，元帝笃信儒术和那温柔善长的性格，从他上台之时起就决定了他的政治方向。
元帝对自己是比较节俭的，所以史书上说他是“温恭少欲”；他也是能听从臣下的谏议的，对贡禹的建议，元帝就下诏：凡是皇帝很少前往的宫殿，以后就不再维修，负责皇帝驾驭的太仆减少御用马匹，负责管理皇苑的水衡减少供应皇帝观赏和打猎用的野兽。一次，元帝在甘泉宫举行过郊祀后，想进行一次狩猎活动，大臣薛广德进谏说，人君不应当在人民流离、关东穷困的情况下寻欢作乐，否则，就是“撞亡秦之钟，听郑卫之乐”，元帝听到此言后便马上回宫去了。公元前33年（元帝竟宁元年），少府上奏元帝，建议减少官馆、兵弩、什器、倡优诸戏和温室蔬果，元帝也接受了。一下子就节省了几千万钱。元帝对百姓的疾苦也是关心的，每当灾情严重，元帝就要下诏宫中减省膳食，少用苑马，撤减乐府，以赈贫救困。元帝继位仅几个月，关东地区有十一个郡国遭到大水灾，流民饥困，发生了人吃人的惨剧。元帝马上下诏附近郡县以钱谷救济，并在诏书中责备自己德行浅薄，才造成百姓的不幸。还命宫中节省开支、少吃肉食。元帝在位期间，只要听到哪里发生灾荒，他往往是夙夜不宁，对灾民满怀悲悯之心，并免除租赋、放粮救济。公元前47年（元帝初元二年），元帝在一次诏书中说：“由于连年灾荒，使百姓脸有菜色，使朕十分难过。朕已下诏让有关官吏拿出所有粮食和衣物赈济灾民。但今年秋收又将面临绝收。一年之中还发生了二次地震，北海（今山东昌乐东南）又发生小灾，这种阴阳不和到底是因为什么？朝臣们有什么想法？请你们都面陈于朕，不必忌讳。”元帝在位期间，像这类悲天悯人的诏书，前后下了十七道之多，确实是达到了“战战栗栗，夙夜思过失，不敢荒宁”的地步。
在实施“仁政”的同时，元帝的优柔寡断也放纵宽容了权臣贵戚、地主官僚。对权臣贵戚、地主官僚严加限制，可以说是高祖以来的国策，特别是武帝时，对官僚、地主，尤其是大官僚、大地主、地方上称霸一方的豪强，是采取了严厉的抑制和打击政策。这种抑制和打击，净化了吏治，限制了豪强势力的发展，从而也就有利于阶级矛盾的缓和。但元帝却放弃了对豪强、权臣贵戚的打击限制政策，其在位期间没有下过一个打击豪强、抑制权臣贵戚甚至是贪官污吏的诏书。不仅使武帝时实行的种种措施逐渐地被取消，就是汉初以来所奉行的强干弱枝方针，也被放弃了。按照中国古代的制度，每一个帝王在即位之初就开始修筑自己的陵园。元帝以前，汉各代帝王都要借修建陵园之机，把各地的豪强地主集中于京师附近，以削弱他们的势力。元帝即位后，放弃了这一措施。他在诏书中说：“过去迁徙豪民以奉陵园，使得关东地区有虚耗之害，关中地区有无聊之民。所以这次修陵，不再设立县邑，以安置迁徙之民。为的是使天下都安土乐业，无动摇之心。”但结果是，由于放松了对豪强势力发展的限制，使地方豪强盘根错节地巩固壮大起来。豪强们是“无动摇之心”了，但汉政权的根基却动摇。汉元帝是希望通过对权臣的宽容，让他们和自己一样对百姓施行“仁政”。这当然是无异于与虎谋皮，是不可能的。元帝自己也意识到这一点，他说过这样一番话：“现在朝臣们不懂牧民之术，政令多变，不得民心，甚至有的公卿大臣还贪赃枉法，侵夺百姓，这样怎么能使百姓有活命之时呢？”但这仅仅是认识而已，元帝始终也没有提出一个解决的办法。对贪官污吏的放纵宽容，实际上就是在指使他们对人民的侵夺。所以明末思想家王夫之在评论元帝时，曾说过这样一段话：“无帝以柔惰销天下之气节也，自是以后，汉无刚正之士，遂举社稷以奉人，而自诩其敦厚朴让之多福。”可谓是入木三分。
正是由于元帝的优柔寡断，致使汉王室的大权逐渐为外戚和奸佞小人所掌握。
这样，在西汉中期以来的社会矛盾冲击下，在连年不断的天灾的打击下，生不逢时而又“柔仁好儒”的元帝终于使昭、宣时一度“中兴”的汉王朝彻底地衰落下去了。
