在武帝、昭帝和宣帝统治时期，有两个人对这一时期社会经济、政治的发展起着重要的、也可以说是关键的作用，这就是桑弘羊和霍光。对于桑弘羊，当代史学家郭沫若先生曾说过这样一段话：汉武帝一代的文治武功都是以桑弘羊所制定和推行的财经政策为基础的，“两千多年前就有桑弘羊这样有魄力的伟大财政家，应该说是值得惊异的”。对于霍光，东汉史学家班固则评价说：“霍光身受汉武帝的托孤重任，负担着汉王室的安危存亡，匡扶国家，安定社稷，辅佐昭帝，拥立宣帝，即使是周公、伊尹也不过如此！”
桑弘羊，公元前152年（景帝前元四年）生于洛阳的一个富商家庭。幼年在读了几年书后，13岁那年便以侍中入宫为刚刚即位、仅年长其三岁的武帝掌管车马服物。
当时武帝为削弱丞相的权力，把决策权收归宫中由尚书、侍中等组成中朝，桑弘羊也就成为中朝决策机构的一员。桑弘羊出身于商人之家，从小对经济，尤其是商业经济有较深的了解。因此，他对同是商人出身的管仲是十分崇拜的，他称颂管仲“负当世之累而立霸功”，对记录管仲思想，又经后人整理发挥的《管子》一书非常注意，并逐渐接受了其中的经济思想。桑弘羊对秦国的改革家商鞅，也是十分推崇，尤其是认为商鞅的“外设百倍之利，收山泽之税，国富民强，器械完饰，蓄积有余”，“不赋百姓而师以赡，利用不竭而民知”是值得效法的。对管子和商鞅经济思想的借鉴，使桑弘羊在宫中决策，尤其是对财政经济的决策中，常常提出一些系统的、富有建设性的建议，为武帝赞许。再加上他和武帝年少相交，君臣之间关系也处得非常融洽，武帝也愿意就一些经济问题听取他的意见。
公元前115年（武帝元鼎二年），桑弘羊被任命为负责全国财政的大农令的助手——大农丞，掌管会计事务。上任后，桑弘羊改革了币制，主持经营“公田”，建议在河西走廊设郡，实行屯田，以抵御匈奴。
桑弘羊就任前，币制紊乱、币值低落一直是汉政府财政的一个长期存在的非常棘手的问题。西汉初年，高祖允许私人铸钱，所铸的钱如同榆荚，因而称“荚钱”，这种钱既多又轻，所以西汉初年的物价飞腾，不能说与此没有关系。文帝时改铸“四铢”新钱，但币面文为“半两”（十二铢）。由于币面值为实际重量的三倍，使得铸币获利很大，人们纷纷铸钱，有的甚至减重掺杂，使钱的轻重，成色紊乱。景帝时虽禁私铸钱，但在厚利的诱惑下，铤而走险者大有人在。公元前120年（武帝元狩三年），为解决国家财政困难，打击那些不能为国家排忧解难的不法商人，武帝下令实行白鹿皮币和白金币。白鹿皮一尺见方，四周绣以五彩，名曰皮币，值四十万，规定王侯宗室朝觐聘享，都必须用皮币和玉璧作为进献之物。白金币是针对商人的，是一种银锡合金，分为三品：龙文圈币，重八两，值三千；马文方币，重六两，值五百；龟文椭币，重四两，值三百。武帝主要是想用这种作价奇昂的货币，来套取商人的物资和旧钱。但由于其面值远远超过它的实际价值，因而尽管武帝规定盗铸者处以死刑，但盗铸者不可胜数，仅公元前116年（武帝元鼎元年）被大赦免死的就有数十万人之多。在行皮币和白金币的同时，武帝也曾推行三铢钱和赤侧钱，但都没成功。币制的屡变和混乱，不仅造成了极大的市场混乱，破坏了正常的经济秩序，也使富商大贾豪强们从币制改革中屡屡得利，而深受其害的则是普通百姓。桑弘羊认为，要稳定币制，一方面要“文如其重”，也就是要让货币的面值和实际重量相一致；另一方面，要把铸币权收归中央。桑弘羊认为，统一，是管理货币的最高原则。公元前113年（武帝元鼎四年），在桑弘羊主持下，汉再一次进行了币制改革。他命令地方销毁以前的旧钱，熔成铜后上交中央。中央铸造、流通新的“五铢钱”。这种钱由掌管上林苑的水衡都尉所属的钟官、辨铜令、技巧令三官分别负责铸造、审查成色和铸币的技术工作，因此又叫“上林钱”“三官钱”。三官钱由于制作技术较高，质量好，币面值与实际重量一致，轻重适宜便于流通而很快推行开了，币制也就此统一，使此后数十年出现了一个币值相对稳定的局面。
在桑弘羊就任大农丞之前，武帝曾于公元前119年为打击商人和高利贷者颁布了“算缗”令。缗，原来是指穿钱用的绳子，后引申为成串的铜钱。“算缗”就是向商人和高利贷者征收财产税，规定每二千钱征收一算（一百二十钱），如隐瞒不报或呈报不实，则罚戍边一年并没收财产。尽管如此，算缗令颁布以后，仍有大量商人尤其是大商人隐瞒自己的财产，呈报不实。针对这种情况，武帝又于公元前114年下令“告缗”，即揭发这些不法商人的不实行为，并规定，对告发者，可收其中的一半作为奖赏。告缗是由一个叫杨可的官吏主持的。一时间，全国商贾中等以上的人大都被告，国家除没收了数以亿计的财产、数以千万计的奴婢以外，还没收了大量的土地。这些土地都成了公田，这些公田大都分与像水衡、大农、少府太仆等官管理，其中大农所管理的占其中的绝大部分。对于这些公田，桑弘羊把它“假与贫民”，也就是租借给贫民耕种，让这些贫民向国家交纳远远高于自耕农的地租，这样，不仅解决了一部分失去土地的农民的流亡问题，稳定了社会秩序，又使政府得到了一笔很大的收入。
对于西北边地的公田，桑弘羊建议结合边境地区的防卫实行屯田。移民边地屯田，这一建议最早是晁错提出来的，而大力推行是在武帝时期。在桑弘羊任大农丞前已经有几次大规模的移民屯田。桑弘羊任大农丞后，建议把屯田重点放在玉门关以西地区，并领导在上郡、朔方、西河及河西地区屯田。桑弘羊的屯田在政治上是为了切断西羌（居今青海一带）和匈奴的联系，以断匈奴的右臂；同时也要求真正的打通通往西域的走廊，以执行西联西域、北制匈奴的战略。在经济上发展西北地区的农牧经济，解决粮食转运的困难，减轻国家财政的压力。就这一点来说，桑弘羊可谓是一个具有远大政治眼光，既能富国，又能强兵的政治家。
由于桑弘羊的这些成功，公元前110年（武帝元封元年），桑弘羊任治粟都尉，后又升任管理全国粮政的搜粟都尉，并代行管理全国财政的大农令的职权。在这期间，桑弘羊倡议推行盐铁专卖政策，大力发展盐铁官营，全面推广“均输”制度，进一步统一全国的财政经济，把财权集中于中央。
应当说，盐铁专营不是桑弘羊的专利，早在春秋时期，管仲在齐国就实行了食盐专卖和铁山国有的“官山海”政策。战国时商鞅在秦国也实行的是“壹山泽”的政策。桑弘羊倡议推行盐铁专卖有着他的历史背景和明确的目的性的。
西汉建立后，盐铁是允许私人经营的。冶铁煮盐使一些富商大贾积累了上亿的家财，也使他们逐渐地垄断了盐铁的生产和流通，并因此“上争帝王之利，下锢齐民之业”。而到了武帝时期，为满足他好大喜功的需要，在内是大兴土木，对外是连年用兵。这样，不仅耗尽了文帝、景帝以来的财政积蓄，连靠增加各种捐税，卖官鬻爵，鼓励人民输财助边，通货膨胀等也无法维持财政支出了，使国家财政几乎是陷于绝境，所以必须寻找新的经济收入来源，以求回生之路。
桑弘羊认为，盐铁是国家的重要物资，实行盐铁专卖，可以有效地解决国家的财政困难，并可以不直接地加重人民的负担；实行盐铁专卖，可以防止豪强富商垄断生产，操纵市场；可以阻塞他们剥削兼并、役使贫民的途径，“换有余，补不足”，有利于缩小贫富差别，缓和社会矛盾；实行盐铁专卖，可以防止贵族豪强利用盐铁发展自己的势力，同中央对抗；实行盐铁专卖，还可以扭转因经营盐铁的高利润而诱使农民背井离乡，弃农经商，有利于社会生产的稳定。
正因为如此，汉武帝早在公元前119年，就开始实行了盐铁官营政策。公元前110年，桑弘羊任治粟都尉，代行大农令事后，“便尽代尽管天下盐铁”，使盐铁官营事业得到大的发展。桑弘羊对盐的专卖是采取民制官收的做法，即招募平民煮盐，官府提供生产工具，盐生产出来后，由官府付给工价，收归官有，由官府专卖。对铁则是由官府全面经营，即从矿石的开采、冶炼和铁器的制造都是由官府进行的，生产者是刑徒、役卒和雇佣工匠。盐铁的分配和大规模的转运，是由产区或设在中转地的盐铁机构来负责的。盐铁的销售，在有条件的地方，由官府自置吏员，设点销售，边远地区，则由特准的中小商人进行分销，但价格是由官府统一掌握的。为了做好盐铁专卖工作，汉政府在各地设置了盐官和铁官，他们的任务是管生产、分配、禁私。为了有效地推行盐铁官营，汉政府起用了一些大盐铁商充任盐铁官。盐铁的官营，使汉政府获得了极大的经济利益，“总一盐铁，通山川之利而万物殖，是以县官用饶足”。
