雍正即位后，虽然天下太平无事。但面对大小官吏贪赃枉法，吏治极端腐败，他却极为头疼。1723年，也就是雍正元年，山西巡抚诺岷向朝廷提出了“养廉银”制度，这一“高薪养廉”的制度立即得到了雍正的同意和支持。“养廉银”制度出现了。
1、清朝官员的官俸
所谓“养廉银”，就是指在官员薪俸之外，增发的数额较高的生活补贴金，以使“各官俱有养廉足资”，进而希望贪污现象能消失。其实这种制度就是现今所谓的“高薪养廉”，在中国历史上，大同小异的这种制度很多。比如，北魏时期有“以酬廉吏”的尝试，宋代有“给赐过优”的待遇，明朝实行“量增官俸”的措施，到了清代，又被称为“养廉银”。
清朝实施养廉银的出发点就是朝廷认为官员们之所以贪赃枉法，是因为他们的俸禄比较微薄。《大清会典》卷二一记载的“文职官之俸”条如下：“一品岁支银一百八十两，二品一百五十两，三品一百三十两，四品一百五两，五品八十两，六品六十两，七品四十五两，八品四十两，正九品三十三两有奇，从九品、未入流三十一两有奇。”此为基本工资，称“正俸”；而“京员（中央机关和京城地方官员）例支双俸”，即在基本工资之外加发同样数目的津贴，称“恩俸”；此外“每正俸银一两兼支米一斛，大学士、六部尚书侍郎加倍支给”，称“俸米”；三者相加，就是清朝官员的官俸了。
由上可知，即使是清朝的封疆大吏、一品总督，年俸也不过一百八十两银子，而七品知县的官俸折合每月只有三两七钱银子。这样荒唐的“工资”大约只能养家糊口，但作为一个朝廷官员，如果只是能够养家糊口，勉强度日，在任何朝代都是说不过去的。
光绪年进士何刚德在其《春明梦录》说：“一般大臣坐得都是四人抬的轿子，也有大臣是坐车的。但这只以贫富论，不以官职分。如果大臣坐轿，必须要八个人才好，因为可以轮班倒。路途遥远，还必须在后面跟随一大板车，倒班的人坐在上面歇息。这样下来，一年费用，至少非八百金不可。坐车的花费要比这省一倍，许多京官都喜欢坐车，因为省银子。”
何刚德任京官十九年，最后做到了五品郎中，他后来说，自己刚到京城做官时，都雇车而坐，几年后才以二十四金买一骡，雇了一个仆人。后来因为公事较忙，又买了一骡子，一个月要支出十金，即使是这样的生活，“在同官汉员中已算特色，盖当日京官之俭，实由于俸给之薄也。”
五品官年俸银百二十两、米六十斛，这百二十两银子刚好付每月十两的骡马费，何刚德一家人的生活，六十斛米又如何能够维持，势不能不于官俸之外另行设法。
《春明梦录》也多少透露了一些这方面的信息，如云：“京官官俸极薄，所赖以挹注者，则以外省所解之照费、饭食银，堂、司均分，稍资津贴耳。”讲到他自己，则“有印结银，福建年约二百金左右（他在吏部分管福建）；有查结费，与同部之同乡轮年得之，约在印结半数；此外即饭食银也，每季只两三金耳；得掌印后，则有解部照会，月可数十金，然每司只一人得之，未得掌印，则不名一钱也。”
何刚德之所以“在同官汉员中已算特色”，就是因为他“得掌印”的缘故。那么，可想而知，那些没有“特色”的官员是如何度日的。
清朝的各级官俸到底低到什么程度，可以与各朝的官员俸禄做一个对比。明朝官员的官俸就已经很低，但与清朝比仍是比较高的。拿一品来讲，明朝正一品官的俸额为清朝正一品官的2.7倍，明朝最低的正九品官俸也为清朝正九品官俸的1.3倍。若同唐朝的官俸相比，清朝官俸之低难以让人想象。经推算，唐正一品的俸额为清的5倍，唐最低的正九品官的俸额也是清的将近4倍。
喜好读历史的清朝皇帝们不会不知道自己官员们的薪水之低，也对贪污现象有了“本质”的认识，这种“本质”认识让他们做出推行“养廉银”制度的决定。
2、养廉之资从何而来
那么，养廉之资从何而来呢？皇帝们绝不会自己掏腰包，更不可能取之于民间，增加人民的负担。倘若取之于民间，正与朝廷推行养廉银制度本意相悖。
据史料记载，清朝时期的养廉银资是从“耗羡”中来的。当时，凡是州、县官，主要靠征收钱粮时进行盘剥。钱粮就是田赋，最初征收实物，后来改成“折色”，即征收银子。无论征收实物或银子，都有一种“耗羡”陋规，所谓“耗羡”即指在征收银粮时，以弥补损耗为由在正额之外加征的部分。倘若是银子，就是指将碎银熔成银锭时所受的损耗。
一般情况下，征收的银两中，每两加征四至五钱作为火耗；粮一石加征二升到一斗几升，整个州、县总量是一笔可观的数字，实际上这笔耗羡并不归公，完全入了州、县官的私囊，成为公开的、照例的好处。由此可知，这所谓的“耗羡”实际上是地方官借耗损之名，而征收的一种在各种杂派中最苛重的一项的附加税罢了。
推行养廉银的同时，雍正也推行了“耗羡归公”制度。他谕令各省把原来被大小官员贪污的耗羡银两全部提解归公，上交藩库，并从中拿出一部分作为养廉之资。
这部分银子并非是随意发放的，而是按照官员的官职高低、政务之繁简、地方之冲僻以及耗羡之多少来决定。这种做法可谓是“厚俸以养廉”，而不是以往的“俭以养廉”了。官员们领取了养廉银，不许再有乱收胡收之举，否则就要受到严惩。
实行“厚俸以养服”制的结果，化私费为公款，将原来的对百姓的侵夺银两变成了制度化的合法收入，各种陋规大受压制，民众负担大为减轻。雍正这种做法被史学家们大为赞赏。
清朝推行耗羡归公和养廉银制度，至少对雍乾二朝发生了三方面的积极作用：一是吏治稍得澄清；二是理足国帑；三是百姓减轻了负担。在那一段时间，社会矛盾比较缓和，局势也较为安定。但乾隆后期，这种情况便不存在了。官员们愈发“放肆”起来，贪污现象更加严重。
3、养廉银根本就不能养廉
事实上，在“养廉银”制度实施初期，就已经有了“养廉银根本就不能养廉”的兆头。
实施“养廉银”制度后，在外官员其数额往往超过正俸几十倍，而京官是没有这个“额外”收入的。提出“养廉银”制度的山西巡抚诺岷的养廉银一年高达31700两，为原俸的204.5倍。河南巡抚田文镜亦达28900两，为原俸的186.5倍。正俸遂微不足道了。
这并不是最主要的，最主要的就是同为总督，有的高者可达22000两，而有的却只有13000两；同为七品知县，养廉银也有400两至2000两之别。
这种差距让许多官员心里觉得不舒服，所以，他们仍旧在钱粮上打主意，他们可以借口银子成色不好，也可以借口粮食质量不好，而任意敲诈勒索，而且田赋可以用钱交纳，经手官员就任意把钱价压低。
举一个简单的例子，市价二千文合一两银子，他可以定为二千五百文合一两；田赋上缴有一定数量，通常缴到八成就算完成了任务。如果有水灾、旱灾，明明收成是七成，却以五成来报，农民实际田赋不少缴。多收的银粮都到州、县官和他们爪牙的腰包里了。
由于乾隆本人对“养廉银”制度推行的不认真，他又是个喜欢铺张浪费的人，开销不断增大，国家财政不敷，只好转向加摊派、兴捐献上。在摊派、捐献中，各级官员层层加码，各有裁留，贪得之风又再刮起，腐败现象再度从上而下遍及各级官员。乾隆虽也多次惩办贪污，但都是阵发式的措施。过后又起，难以阻止腐败的燎原之势。
倘若刻薄一点讲，“养廉银”制度只不过是昙花一现。它只在特定的历史环境与特定的历史人物（雍正）那里起到了一定的作用，过后，它便凋敝了。
为什么养廉银不能养廉呢？首先，人的本性是贪婪的，再多的养廉银也不能满足其无限膨胀的私欲。另外，官员缺乏有效的监督。虽然雍正设了可以随时告发贪官的“密折制”，但在皇帝的一元化领导之下，监督的作用是极为有限的。在专制社会中更可怕的是贪污受贿已形成一个食物链。在这个食物链中，即使一个官员操守再好，也不得不贪污。在这个贪污的食物链中，你不按这些潜规则办，就在官场混不下去，即使要为民做好事，也必须求助于行贿的手段。要官员廉洁，必须让他们有能过上与身份相称的生活的高薪。但高薪只是养廉的必要条件之一，并非充分条件。只有高薪而没有相应的制度，想让官员廉洁只能是一句空话！
