目前农村公共产品的供需结构失调，农村公共产品的供给对需求的动态适应性不强，供给过剩和部分短缺现象并存。一方面，关系农民生产生活的公共产品供给不足。在农业生产方面，对于提高农作物产量，增加农民收入的如水利设施修建、农业技术开发和市场信息采集，这些公共产品是农民非常需要的，由于受可操作性的限制或者成本过高，效率过低，使政府在这些方面的供给还相当缺乏。在农民生活方面，交通闭塞、电费昂贵、用水困难等问题限制了农民生活水平的改善和消费能力的提高，增加这方面的公共产品供给对于提高人民的生活水平，扩大内部需求，扭转消费市场疲软的局面具有现实意义。此外，关系农民农村可持续发展的公共产品供给短缺。农村教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共产品的供给数量和质量关系着农村的可持续发展，但现实情况不容乐观。另一方面，关系政治利益的公共产品供给过剩。乡镇领导对上级有考核要求的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目积极性高，而对农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染整治等具有长期效益和隐性政绩的公共产品，却没有太高的积极性。课题组在调研中发现，当问及”农村公共产品中最需要解决的突出问题是什么”时，他们的回答如图7所示。（图略）
对所承担的公共产品费用支出，仅有9．03%农民表示可以承受，24．52%的农民认为难以承受，64．52%的被访群众认为农村公共产品应主要由政府提供。在公共产品的支出中，乡村公路和农田水利建设成为支出的大项，对此持肯定回答的占到67．09%，其次是义务教育和医疗卫生，占32．91%。同时，农民更关注农村公共产品供给中的一些关键环节，如图8、图9所示。（图略）
二、农村公共产品供给问题的原因分析
(一)城乡二元结构下的农村公共产品投入不足
长期以来，我国城乡发展呈现二元结构。”重工轻农”与”重城轻乡”的思想使我国在公共服务方面一直实行”两种制度”。这是导致城乡居民在公共服务方面差距过于悬殊，农村公共服务供给严重不足的根本原因。在城乡二元结构下，城市公共产品和公共服务的供给，理所当然应由国家或各级政府供给，如教育、道路、照明、排水、环境、卫生、秩序等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。而在农村自始至终公共产品和公共服务的供给，过去是农村集体经济的事，现在农村集体经济大多破产了，又天经地义地落在了农民自己身上。正是由于这种非均衡的城乡经济发展战略，导致了农村公共产品供给长期失衡。
(二)农村公共产品供给筹资体制不合理
一方面，供给主体和供给责任划分不明确。政府是农村公共服务和产品的主要提供者。一般的说，公共产品的供给应该主要由中央和地方各级政府承担。但有些本应由国家承担的公共产品却交给了乡级政府，如乡(镇)范围内的乡村两级办学、计划生育、民兵训练等。村级组织不是一级政权，究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。但事实上村委会却承担了公共产品供给的部分责任，修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将供给责任推给村委会，使村委会成为公共产品的供给主体，这也是经济不发达的贫困落后地区公共产品供给不足的一个原因。另一方面，公共财政用于支农资金的转移存在缺陷。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。而且在实际运行中往往存在截留、挪用、串项、抵扣政策资金的苗头性问题。
(三)农村公共产品供给的决策体制不完备
我国农村社会公共服务基本上实施”自上而下”的管理体制，且存在多头管理、权责不清与监督虚置等问题。而公共服务产品是一种内在的，或者说隐性的产品，许多政府热衷于政绩与形象工程，对提供此类产品的积极性不高。如此，在政治与经济利益等的诱导下，十分有限的资金大多数被投入到显性的政绩项目与硬性的基础设施上，软性的公共服务严重缺乏。另外，权责不清还为强制性摊派性的制度外供给、供给主体错位创造了条件，不但没有给农民带来福利和收益，反而增加了农民负担，严重影响了农民收入的增加。如果无视农民的需求和支付能力，就难以达到农村公共产品的供求均衡，从而难以达到农村公共产品的最优供给。
(四)农村公共产品供给的监督机制不健全
我国正处于体制转轨的过程中，强化对公共产品的监管尤为重要。一方面是对农村公共产品供给过程中资金的使用和管理缺乏有效监督。而对农村公共资源的使用过程缺乏有效监督，主要是由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等原因造成的。另一方面是监督主体单一。对乡镇政府主要是党政内部监督，缺乏外部监督，监督机制难以起到有效的监督、反馈、控制和协调作用。在村级组织中，村委会成员是管理的主体，村民是监督的主体。然而目前村民自治中的民主监督还不能将这些特点有效地发挥出来，原因就在于监督主体制约权力的能力比较软弱。使得民主监督的有效性大打折扣，或者是捕风捉影的监督造成干群之间的对立，或者滞后的、零碎的监督无法有效地制约滥用的权力。
三、甘肃省新农村建设中公共产品配置机制的创新
(一)根据实际需要和政府财力有次序地提供农民最需要的公共产品
农村公共产品的供给既要考虑农村经济社会发展所处的阶段和农民需求的层次，又要考虑经济发展水平不同的农村地区所存在的需求差异，在政府财力许可范围内，根据轻重缓急，循序渐进地提供。甘肃省当前需要重点供给的公共产品是： (1)农村医疗卫生。目前医疗费偏高，农民看不起病的现象普遍存在，特别是大病救助体系不健全，农民基本医疗保健得不到保障。因此应当健全农村公共卫生服务体系，包括健全卫生防疫体系、卫生保健体系和乡村医疗机构，配置高素质的医疗卫生人员。 (2)农村社会保障。一方面要加快完善农村医疗保险和农村养老体系的建设，另一方面，尽快建立包括最低生活保障制度、贫困人口救济制度在内的社会福利体系的构建。农村新型合作医疗保险一定程度上缓解了农民看病难的问题，但由于报销标准低等原因客观的存在，不能从根本上解决农民看病难的问题。同时，随着农村核心家庭的增多和劳动力流动的加快，农村传统的养老制度即家庭养老和土地养老已面临严峻的挑战，老有所养问题日益严重。 (3)农村教育。要把农村职业教育和农村义务教育放到同等重要的战略地位，共同发展。逐步改变目前”以县为主”的农村义务教育体制，逐步上收农村义务教育职责，加大对农村教育投入力度。 (4)农村基础建设。这方面政府欠账较多，因此要加大对农村基础设施的长期投入力度。
(二)建立中央、省、地方、农民四位一体的农村公共产品供给体制
发达国家将公共产品根据服务范围的大小，通常分为全国性的公共产品、地区性的公共产品和社区性的公共产品3类。不同范围的公共产品应有不同的供给主体。理论上讲，全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。然而，面对中国的具体而特殊的国情，这一理论的实施有其局限性。分税制后，财政收入由地方向中央、省级政府集中的趋势明显，尤其是中央财政的”两个比重”明显上升。农村税费改革后，县乡财政普遍”吃饭”都非常困难，如果再让基层政府提供全国性公共产品和超越基层政府职能范围的地区性公共产品，有悖于公平原则和受益原则。为此，国家应根据农村公共产品的不同性质，采取以中央、省级两级政府为主导，地方财政适当配套的方式，使各级政府财权和事权相统一。着重解决与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。
(三)建立公共财政体系，构建城乡一体化的公共产品供给体制
目前城乡公共产品的供给呈现出明显的”二元结构”，要调整政府公共支出政策，从根本上调整国民收入分配格局，加大对农村公共产品的提供力度，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。一方面要完善公共财政体制，调整财政支出结构，加大对公共产品的财政投入力度。公共财政体制是与市场经济体制相适应的一种为社会提供公共服务的财政体制。国家财政要调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，确保财政资金用于公共产品建设和生产，逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政体制的转变。另一方面要采取切实措施增加农民收入。当前要将积极财政政策的公共工程投入向县乡延伸，并加大农民以工代赈的力度，为农村劳动力提供大量就业机会。再次要调整财政支农支出结构，加强对农田水利设施、科技推广、农业综合开发、农村义务教育、其他公共基础建设设施的支出和增加对农村扶贫，农村医疗，农村成教培训等支出，尽可能提供城乡一体化的公共产品，这样有利于支持农村税费改革，减轻农民负担。
(四)实现农村公共产品供给机制的创新，构建农村公共产品供给主体的多元化
在政府财力有限的条件下，可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体，动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制，充分调动私人投资农村公共产品的积极性。通过积极引进民间投资，动员社会资源来提供农村公共产品，形成公共产品供给的多元化，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面满足了农民对公共产品的需求。政府应创造条件引导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。
(五)改革农村公共产品供给的决策机制。构建农民需求的表达机制
一要尽可能地实现其决策机制的民主化、科学化和本土化，以投票形式由农民自下而上地决定本地区的公共产品需求供给。二要强化政府责任，落实按需供给，加快农村政治体制创新，加快农村基层民主制度建设，充分实行村民自治。三要提高农民组织化程度，实现农村公共物品供给决策程序由”自上而下”向”自下而上”转变，建立一套自下而上的需求表达机制，建立农民公共需求决定公共产品供给的机制。四要合理地配置农村公共产品供给的决策权，建立有效的决策程序。
(六)构建合理的政府官员政绩评价体系，加强对农村公共产品供给的监督，建立稳定的农村公共产品供给投入机制
要改革当前的政府官员政绩评价体系，建立健全科学合理全面的政府官员政绩评价体系，考察政绩不仅要看农村经济增长，更要看农村社会管理和公共产品供给能力，特别是要保障农民当前的基本公共需求，如农村社会保障、义务教育等等，加强对农村公共产品供给的监督，让群众充分享有知情权，从制度上保障政府和其他部门履行公共服务供给的执行能力和提高公共产品的供给效率。
课题组成员：曲 玮 刘七军 郑慧娟
执笔人：曲玮
甘肃省农村劳动力转移
问题的现状与对策
对于经济欠发达的甘肃省来说，无论从提高农业劳动生产率的短期目标考虑，还是从缩小城乡差距、建设社会主义新农村的长远角度考虑，加快农村劳动力转移是当前及今后相当长时间内经济和社会发展的重要任务。
一、农村劳动力转移的现状分析
(一)对农村剩余劳动力和农业剩余劳动力规模的测算及预测
由于农村剩余劳动力的”隐性”性质，精确统计难以做到，只有利用不同方法进行估算。本文借鉴相关研究成果，以城乡收入差距作为农村剩余劳动力转移的拉力，对甘肃省农村剩余劳动力和农业剩余劳动力进行了测算。
根据甘肃省城市各行业劳动力的基本工资和农村基本情况指标，测算农业剩余劳动力和农村剩余劳动力的数量如表1和表2所示。
