加强农村公共服务建设，构建城乡互动、工农协调发展的格局是新农村建设的主要任务。甘肃省农村公共服务到底面临什么问题、产生问题根源以及如何引入其他的投资渠道和公共服务社会化机制，这将是目前破解甘肃农村公共服务建设的重要课题。
一、农村公共产品的现状及问题
(一)现状
在构建和谐社会、全面建设小康社会以及新农村建设的过程中，政府对各项农村公共产品的改善给予了前所未有的关注和支持，经过全省人民几年的努力，取得了一定的成绩。
第一，农村卫生事业发展步人快车道。
2004—2006年，甘肃实施了农村卫生服务体系建设、医疗救治体系建设、县级医院急救、检验能力建设、乡镇卫生院服务能力建设等一系列项目，农村医疗卫生基础设施和设备能力有了极大的改善和提高。2006年省委、省政府出台了相关文件，计划利用3~5年时间，集中力量加大对农村卫生投入，全面完成全省农村医疗卫生机构基础设施建设，并对农村五保户、特困户、残疾人和因重大疾病造成家庭生活困难的六类人员实行医疗救助。
第二，农村社会保障网逐步形成。
除了传统的五保制度、救灾救济制度得以延续外，随着农村低保工作和新型合作医疗制度试点的展开和逐步推进，农村社会保障初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。甘肃省新型农村合作医疗制度从2003年开始试点，截至2006年底，该项制度即已覆盖近1 000万农业人口，实际参合农民近860万，参合率为86．4%，将于2007年在全省范围建立起覆盖所有农村居民的新型农村合作医疗制度；作为社会福利的一部分，甘肃农村社会救济额逐年增加，2006年农村最低生活保障线救济费是上年的10倍，对于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、推动国民经济的快速发展起到了重要作用。
第三，以农田水利为重点的农村基础设施建设全面推进。
随着新农村建设的兴起，国家加大了对甘肃以农田水利基本建设为重点的农村基础设施建设支持方面的资金投入。2006年底节水灌溉面积达到1 050．24千公顷，占总播种面积的28．1%；多年以来建设实施了大量的人饮工程，目前全省达到安全饮水标准的农村人口约700万人，但仍有1 180万人饮水不安全，约占农村人口的60%。还有8%约160万的农村人口由于居住分散、偏远、交通不便、没有水源而饮水困难，有关部门决定将在未来五年内解决350万农村人口饮水不安全的状况，使农村人口自来水普及率达到40%；截至2006年底，甘肃省农村公路总里程达到80 849公里，全省66．3%的乡镇通上了沥青(水泥)路，67%的建制村通了公路。 “十一五”期间，将实施农村公路”通达工程”2万多公里， “通畅工程”1．5万余公里，使农村公路总里程达到93 070公里，构筑起配置合理、四通八达的农村公路网络体系。
第四，农村教育条件明显改善。
职业教育、义务教育和农村信息化是农村教育的主要组成部分。2006年，全省各类农村职业技术培训机构共开展农村实用技术培训130多万人次，比上年有所提高。积极实施省农牧厅等六部门推进的”农村劳动力转移培训阳光T程”，对24 050人实施了农村劳动力转移培训。2006年春季正式启动实施了农村义务教育经费保障机制改革工作，对全省87个县(市、区)农村义务教育阶段学校的406万中小学生全部免除了杂费并补助公用经费，262万贫困家庭学生享受了免费提供教科书政策，53万多名贫困寄宿生得到了生活补助，并将于2009年取消寄宿制学生住宿费；2006年启动实施了农村信息公共服务网络工程，确定了18个试点县区，试点县的农村信息公共服务网络将于近期全面建成。
(二)问题
第一，农村公共基础设施建设仍然滞后。
党的十六届三中全会提出要按照”五个统筹”的要求全面建设小康社会，将统筹城乡发展放在第一位。甘肃省农村基础设施建设滞后已经成为统筹城乡发展的难点所在。一方面，甘肃农村特别是贫困县农村基础设施严重不足。目前，全省有97．46%的行政村通电，80．57%的行政村通电话，42．93%的行政村通自来水，这说明仍有许多村子至今还未通电、通自来水。贫困县还有16%的村不通车，16．6%的村尚未通电，40．6%的村没有卫生所，10．7%的村没有小学，27%的村不通邮。同时，由于受资金、技术等因素的制约，全省尚有76%的行政村(约11700个)、73%的集镇(约550个)没有编制村庄和集镇建设规划，严重影响了全省新农村建设进程。另一方面，农村人饮安全问题仍很严峻。自来水普及率仅有30%左右，全省还有相当一部分农村人口的饮用水存在高氟、高砷、苦咸水、污染水等水质问题，直接影响了人民群众的身体健康。目前还有1180万农村群众的饮水存在安全问题。课题组在张家川回族自治县和静宁县(共155户)的实地调研中得知，当问及”您认为本地的基础设施建设是否改善”和”您对本地农村公共产品供给是否满意”时，他们的回答如图1、图2所示。
最后，甘肃省农业基础薄弱，自然灾害频繁。由于地方财政困难，对农业的投入非常有限，许多地方仍然未能摆脱靠天吃饭的尴尬局面。全省人均可耕地约2．5亩，虽高于全国1-3亩的平均水平。但山地占68%，其中i分之一是大于25度的陡坡地，只能还林还草，水浇地人均不足0．4亩，低于全国平均数21．6%。75%的耕地是中低产田。草原退化面积达40%，森林覆盖率总体为9%，低于13%的全国平均水平。水土流失面积占全省国土总面积的87%，土地荒漠化率达50%。仅2007年上半年，甘肃省自然灾害造成的直接经济损失近20亿元人民币。据不完全统计，期间，847．15万人受灾。所有这一切，既有客观原因，更有农业基础设施不完善的因素。
第二，农村医疗和公共卫生状况差。
一是农村医疗”硬件”设施滞后。农村卫生基础设施建设滞后，全省乡镇卫生院现有一大批危房，50%的乡镇卫生院没有x光机、B超等常规检查检验设备，有70%的村卫生室房屋破旧，不符合诊疗条件，有3 611个行政村没有村卫生室。70%以上的乡镇卫生院效益不佳，约30%的濒临倒闭。目前，甘肃省有360所乡镇卫生院的基础设施处于西部最落后状态；全省1．7万多个村卫生所有一半是在20世纪80年代以前修建的，现已破旧不堪。在甘肃省的一些山区、民族地区由于乡镇卫生院产科条件极差，有20%卫生院不能开展产科业务，加之交通不便，经济条件所限，住院分娩率十分低，有的县住院分娩率达不到20%，风险非常大。二是农村医疗的”软件”设施缺乏。据甘肃省卫生厅的统计数据显示，全省1 423所乡镇卫生院的工作人员中，大专及以上学历者仅占14．5%，且大多数年龄偏大；无正规学历者占27．7%；高级职称者仅占1．9%，初级职称及以下者占67．7%；无执业助理医师及从医资格的人员占29%。此外，乡村医生中无正规学历者占75．1%，具有执业助理医师资格的不足2%。与此同时，乡镇卫生院长和基层骨干中，40%是临时聘用的，待遇很低。三是农村孕产妇死亡率较高。统计数字显示，甘肃的农村、城市孕产妇死亡率分别为93．93／10万和47．85／10万，农村孕产妇死亡率接近城市的两倍，而农村、城市婴儿死亡率分别是24．76%0和19．67%e，农村也明显高于城市。另据课题组在实地调研中发现，当问及”您认为农村医疗卫生服务需要改善的是什么”时，当地群众的回答如图3所示。
第三，农村教育相对滞后。
一是农村师资力量薄弱。目前甘肃全省有公办小学教师9．7万人，而代课教师则高达4．2万人，这些代课教师主要分布在农村中小学。这就意味着代课教师事实上是农村教育的重要支撑力量。二是基础教育底子薄弱，公用经费投入不足。由于基础教育，特别是农村中小学校基础设施建设历史欠账多，底子薄，财政对基础教育的建设性投入只能满足需要的四分之一左右，其余仍靠负债、收费等非财政资金解决。与此同时，财政对教育的投入虽有较快增长，但仍存在结构性不足。公用经费不足成为中小学违规收费的一个客观诱因。一三是农村义务教育负债现象严重。截至2007年6月，甘肃全省农村义务教育负债总额已高达23．1亿元，负债的学校高达7 288所，平均每个学校负债3 1．66万元；而2006年甘肃省地方财政收入仅为140．92亿元，农村义务教育的债务额已占到本年度地方财政收入的16．39%；相对于全省的农业人口比较而言，2006年年底，甘肃农业人口为1795．97万人，人均负债额128．62元，同年农民人均纯收入仅为2 134元，已占到农民人均纯收入的6%。而且，全省14个市(州)负债面是100%。四是较低的经济发展水平直接影响了家庭教育投资状况，制约了农村教育的发展，导致了甘肃农村教育的整体落后。根据第五次人口普查资料，甘肃农村居民平均受教育年限为5．2年，还达不到小学毕业程度，这比全国农村居民人均受教育少1．1年，农民文化素质劣势十分明显。另外，由于近年来人们受教育的机会增多和各种教育收费的增高，家庭的教育支出每年以大约20%的比例在上涨。同时，课题组在调研中发现，群众对农村信息化和职业教育也有较高的期望，如图4所示。（图略）
第四，农村社会保障水平低。 一是农村急需社保的范围广。根据国家统计局数据显示，2006年底，甘肃省贫困人口规模是499．2万人(其中绝对贫困154．9万人，低收入344．3万人)，占农业人口的27．7%。另据甘肃省民政厅最新摸底排查统计，甘肃省人均年纯收入600元以下的农村特困家庭有522 336户、2 022 578人，其中孤寡人员95 558人，占4．7%；因残或缺乏劳动力致贫家庭人数687 962人，占总数的34%；因病致贫的526 019人，占总数的26%1．因灾致贫的574 571人，占总数的28．4%；其他原因致贫的138 968人，占总数的6．9%。二是农村社会保障发展缓陧、补助标准低。1 996年甘肃的农村最低生活保障就开始了试点，直到2006年10月，甘肃省才出台了《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》，开始在全省范围内建立农村低保制度。截至目前，全省已有12个市、州71个县(市、区)全面建立和实施了农村低保制度，但低保标准还比较低，月人均补差仅1 9元。甘肃省目前要求各地农村居民最低生活保障补助标准原则上不低于600元／年。按照这一标准，全省约有78万多农村特困人员应纳入农村低保范围。三是农村合作医疗未根本解决农民看病难的问题。截至2007年6月，甘肃省新型农村合作医疗已覆盖全省。但据调查，农村新型合作医疗在运行过程中，农民群众从中受益并不多。大多数农民认为，随着这一制度实施，医院相应提高了收费标准，使得政府给参保农民增加的补助资金，因医药费用不合理增长而被抵消掉，而真正受益的是医院。
调查中有农村居民反映，合作医疗买的药贵，虽可报销一部分，但是自己承担的部分并没有切实减少，与在别处买药没有什么差别。在有的地方，合作医疗实行后，医疗费用呈现普遍上涨的趋势，农村患者可报销的部分被上涨的医疗费用抵消了。2006年9月，甘肃省卫生厅对38个新农合试点县进行调查时发现，有23个县(区、市)的平均住院费用高于全省平均水平，人均住院费用最高的县达到3 655元，比全省平均水平高出1倍。此外，农村新型合作医疗是基于大数概率的大病保险制度，政策方向以大病为主，即政府补助的人均20元和农民自缴的人均10元，都”主要补助大额医疗费用或住院费用”。这不利于建立稳定的筹资机制，也难以为农村居民提供有效的医疗保障。有数据显示，2003年农村人均医疗保健支出为115元，但合作医疗的筹资总水平为人均30元，每人每年30元的合作医疗基金，远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题，保障不足最终可能会使新型合作医疗成为鸡肋。同时，保障目标定位为保大病，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，难以获得良好的投入绩效。而且，在课题组的问卷调研中，也反映出了群众对当前社会保障水平的满意度及期待，如图5、图6所示。
第五，农村公共产品供给结构失衡。
