健康风险管理是一种典型的纯公共服务，其建设计划和管理制度应遵从公共服务的特点和规律，一是强调政府责任，以保证资源分配的公平、公正性；二是享受这种服务是一种普遍权利而不是一种特殊权利。从这种特殊性要求看，甘肃省的人口健康风险干预体系建设还存在公共性不足的问题，集中地表现为：一是社会医疗保险资源的单位二次分配制度，使农民和学生成为边缘群体；二是健康检查只是部分在岗非农职工的特殊权利，绝大多数人享受不到这种权利；三是村级医疗卫生方面的公共投入十分有限，村级卫生机构和人员无公共财政供给和保障，2007年启动的村卫生室达标建设项目，计划年内建设目标为30%的行政村卫生室达标，全省只有26个县落实了乡镇卫生院人员工资财政拨款供给。
(四)制度健全，目标有所偏离
人口健康风险干预制度的设计，应当根据健康风险的人口分布情况，设计人口健康风险管理模式。至2007年，甘肃省已建立了多层次、多种类型的人口健康风险干预制度体系，包括由普遍覆盖全体城乡居民的社会医疗保险、农村大病救助、城市低保人员医疗保险、 “济困病床”及其补贴制度、自然灾害救助制度等组成的人口健康风险保障制度；由传染病疫情监测、公共卫生突发事件报告、安全事故监督、食品药品卫生监督、规范医疗行业以及急烈性传染病定点医学监测等组成的人口健康风险监测制度；突发公共卫生事件应急处理、妇幼保健、开展”爱国卫生运动”、基本医疗服务社区化等人口健康风险干预制度，使甘肃人口的医疗保障水平、健康风险管理水平和健康风险意识得到有效提高。但是，从健康风险的人口分布特点看，这一制度系统仍然存在目标偏离现象，针对健康风险较高人口，如男性、农民和学生的制度设计不足；缺少有效的慢性病和自然灾害风险防御制度；出生缺陷干预、降低孕产妇和婴幼儿死亡率的能力仍然较弱。
(五)法规体系初步形成。落实不到位
我国关于人口健康风险管理的法律法规体系日趋完善，仅卫生法就有17部，包括《食品卫生法》、《传染病防治法》和《初级卫生保健法》等，在此基础上，国家还制定了许多相关的法规和专项治理管理办法，如《中小学公共安全教育指导纲要》(2007)、《一次全国污染源普查方案》(2007)等。甘肃省相应地制定了一系列地方性的管理办法和规定，2007年底，还将完成和颁布《甘肃省突发公共卫生事件应急预案》和《甘肃省群体性不明原因疾病应急处置方案》等管理规程，这些法律法规和办法规定，明确了与人口健康风险相关的各个方面，在各种可能诱致风险发生的场所的行为规范，清晰的界定了风险各相关者的责任和受害者的权利，规定了人口健康风险管理者的操作规程，其约束范围覆盖了健康风险各相关部门、组织和个人在健康风险各个领域的行为。但是，要将这些法规变成各相关机构、组织、群体或个人自觉的行为规范，还需要科学的制度设计将其具体化为可操作的行为规范。发生职业中毒、食品中毒事件，卫生不合格产品市场流通屡禁不止，环境污染仍相当严重，各类安全事故得不到有效控制，这些事实说明，人口健康风险管理不是无法可依，而是有法不依。
(六)信息型监测为主，干预型监测不足
通过实行传染病疫情和突发性公共卫生事件信息网上月报制度、安全事故实时网上通报制度、疾病定点监测制度，甘肃人口健康风险信息更加透明、高效。但信息采集和通报只是风险干预的第一步，要达到降低或减轻人口健康风险的目的，干预型监测具有不可替代的作用。统计结果显示，甘肃省人口健康风险干预体系中的干预型手段不足，2006年婚检率为4．03%，其中，城市3．35%。农村4．55%；有44．6%的孕产妇死亡发生在家中或运送途中；新生儿疾病筛查率比全国平均水平低15个百分点；2006年全省产前筛查率为31．47%，产前诊断率为6．11%，终止妊娠率为2．38%。 (见图5)说明：甘肃数据为2006年的统计数，全国数据为2005年平均数。
图5甘肃2006年与全国2005年妇幼保健水平比较
五、结论与建议
(一)甘肃人口的医疗服务利用不高，疾病类风险的估计误差较大
国外研究表明，个体就医疗行为具有复杂的背景，但是，从人口的角度看，就医行为不只是受疾病发生率的影响，经济水平和保障制度是两个不可忽视的因素。1991年美国65岁以上老年人的年平均就诊次数为10．3次，1994年美国人口年平均就诊次数为5．95次，其中，男性为5．2次，女性为6．7次，而2006年甘肃人口年平均就诊次数为1．33次，这一事实至少有两层含义：一是甘肃人口的医疗服务利用率不高，有病不就医的现象还很普遍；二是甘肃人口患病状况的信息不准确，以门诊就诊人次为基础的疾病和疫情信息监测和统计制度，无法准确估计众多有病不医的病例。无论从哪一方面看，贫困掩盖了甘肃人口健康风险的真实信息。这表明，我们的医疗保障水平还很低，人口健康风险管理制度和国民健康政策还有待进一步完善。
(二)保障制度设计不够合理，管理行为存在价值偏离现象
人口健康风险干预或管理的目标或收益是人口安全和人力资源，其核心部分——公共卫生和公共安全是一种专业性强、技术要求高、投入高且消耗大的公共服务，其作用类似于军事对于一个社会的功能，因此，具有纯公共服务的性质。这类生产的效果或产出在理论上具有高收益的预期，但是，在我国，这方面的研究成果比较缺乏，还没有成为人口健康风险干预政策的决策依据。从甘肃目前状况看，人口健康风险干预或管理体系的保障制度还存在许多问题，现有的制度设计没有将管理者的行为完全约束到公共责任的框架内，相应的，对人口健康风险责任者侵害公共利益的行为也控制不力。
(三)在经济欠发达的社会，建立”技术一社会”风险干预模式具有特殊意义
社会行为对风险具有放大和衰减的作用，在一个投入有限，资源不足，技术应用力弱的社会或地区，有效利用社会行为对风险的这种作用，在人口健康风险干预过程中具有特殊的意义，当属一种经济的和负责任的选择。从甘肃人口健康风险干预体系的建设现状看，地方社会文化在减轻人口健康风险方面的作用还没有被充分利用，今后应当重视建立”技术一社会”风险干预模式。
(四)人口健康风险干预的首要目标是高概率事件
从社会的风险感知特点看，高风险事件往往成为人们关注的重点，但是，从人口视角看，对人口安全威胁最大的是高概率事件而非高风险事件。从近几年的风险事故统计结果看，甘肃人口健康风险的高概率事件是疾病类、自然灾害类和公共卫生事件，这三类风险应当成为甘肃人口健康风险干预的首要目标，应当通过科学设计，增加投入，加快建设速度。
(五)公共卫生系统建设是人口健康风险干预体系建设的首要方面
甘肃人口的传染病发病率连续多年处于全国最高水平，但死亡率却处于全国中下水平，2006年，甘肃人口的传染病发病率位居全国第二位(2005年居第五位)，但死亡率位居全国第17位(2005年居第18位)。这说明，在救治传染病方面，甘肃省的专业医疗水平在全国处于中上水平，但诱致传染病的公共卫生在全国处于明显落后水平。甘肃省公共卫生服务体系的建设仍需着力加强，公共卫生服务的领域还需要进一步扩展。
(六)人口健康风险管理是甘肃人力资源开发战略的基础工程
甘肃人口面临着复杂、多元的健康风险源，甘肃人口生存的自然环境差，生态脆弱，气候多变；山区多，道路质量差；以化工和有色金属为主的工业体系的污染程度较高；以煤炭和核工业为主的能源企业也是较大的风险源；甘肃人口的贫困面大，相对贫困程度深，城乡贫困人口的营养和卫生条件差，医疗服务消费能力低。这些都是诱致人口健康风险的直接因素，如果不能得到有效预防，这些潜在的人口健康风险将会威胁甘肃的人力资源安全，因此，从战略上讲，甘肃应当把建设人口健康风险管理体系作为人力资源开发战略的基础工程。
课题组成员：刘维忠(甘肃省人口委)
杨敬科(甘肃省卫生厅)
王冠华(甘肃省卫生厅)
执笔人：包晓霞
甘肃省国民教育结构体系现状分析与对策
一、甘肃省国民教育结构体系现状(见表1)
甘肃省的国民教育体系是经过长期发展、演进而逐步形成的。从布局来看，甘肃省的大专院校集中于地级市以上的大中型城市，高级中学和中等专业技术学校分布于县级市以上的城市，绝大多数乡镇开设初中，小学则基本覆盖了广大乡村。学前教育集中于各级城镇市和个别小康村，但在广大的农村，特别是较为贫困的地区，学前教育仍处于缺位状态。经过”十五”教育布局调整， “以县为主”的农村义务教育管理新体制基本确立，以政府为主的农村义务教育投入保障机制初步建立。全省初步形成了省、地(行业、企业)分级办学、统筹管理的局面。部分成人教育、岗位培训、继续教育、留学教育、宗教学校等尚未完全纳入国民教育体系。从教育规模(见表2、表3)来看，截至2006年我省共有各级各类普通学校19 687所，在校生5 880 280人。 “十五”期间，随着国家国民教育改革的深入，特别是为配合”两免一补”政策，按照”小学就近入学，初中相对集中，高中扩大规模”的原则，我省对小学、初中、完全中学和高级中学进行了部分格局调整，尽可能集中优质教育资源，扩大教育规模。
(一)基础教育
2006年，全省实现”两基”的县(市、区)累计达到74个，人口覆盖率提高到89．42%；民族地区实现”两基”的县累计达到12个，人口覆盖率达到了54．5%。由于人口变化特别是中小学学龄人口的减少，使小学招生呈逐年减少态势。目前中央已下达给甘肃省”两免”资金1．33亿元，省上也安排了4 000多万元资金用于”两免一补”，以确保该政策的顺利实施(中国网)，预计到2007年全省农村义务教育阶段贫困家庭学生都能享受到”两免一补”，”十一五”期间，全省实现”普九”。普通高中省级示范性学校达到43所；普通高中在校生达到60．35万人，比20069F增加3．73万人。中小学教师队伍整体素质有了明显提高，涌现出240名省”园丁奖”获奖个人和先进集体；评选出特级教师51名。另全省残疾儿童在校生达到9 127人，比2006年增长9．4%。
2006年，全省地方教育经费总支出和地方财政性教育经费分别为130亿元和93亿元，比2005年增长18．4%和17．7%。2006年地方财政性教育经费占全省生产总值的4．15%。农村已建成寄宿制学校429所，竣工面积。72．81万平方米。国家和省上共投入资金4．79亿元，改造农村中小学危房79．94万平方米。第二期”国家贫困地区义务教育工程”于2001年启动以来，截至2006年底全部超额完成了各项计划任务，通过了国家验收。2006年国家农村中小学现代远程教育工程在甘肃省的14个州县正式启动，共投入资金7 056万元，覆盖率达到了86%。中央军委和解放军总政治部在甘肃省援建的15所”八一爱民小学”已有8所竣工交付使用。邵逸夫赠款795万元，安排高等学校1所、中小学13所。世行贷款项目计划改扩建的329所学校按计划如期完成，建设校舍15．13万平方米，并配齐了各种教学设施。中英二期项目正式启动实施，共培训项目县中小学教师5 400多名。高中建设项目任务全部完成。中欧项目、明德小学建设、日元贷款、青少年校外活动场所建设等项目也取得了积极进展。
(二)职业教育
2006年，甘肃省中等职业学校共招生1113万人，比上年增长24%；在校生达到25．9万人，比上年增加近4万人。职业学校采用灵活的办学机制，实行”订单式”、”定向式”等模式，提高了毕业生的就业水平。甘肃省教育厅与天津市教委共同建立了”万名中职生培养培训项目”，从2006年起，联合招收7 000名初中毕业生，按照”1+1+1”办学模式进行培养；招收3 000名高中毕业生，按照”0．5+0．5+0．5”的办学模式进行培养。另外，全省各类中等职业学校东西部联合招生和省内联合招生人数达到2．87万人，成为我省职业教育快速发展的一个新的增长点。
