【典型案例】
2004年上半年，某市财政局组织了对部分事业单位的专项监督检查，在检查中发现，该市殡葬事务所存在多项财政违法问题。2003年将市财政拨入的专项资金列入“财政补助”科目按一般事业收入进行财务核算，使该单位2003年度事业收入增加1939万元；在事业支出中以“结转自筹基建”科目(核算经批准用财政补助收入以外的资金安排自筹基本建设)列支1255万元，用于陵园建设专项工程，余款683万元列入了该单位“事业结余”科目；2003年以发放经营承包提成奖、操心费、电话费等为名在“工资”科目擅自发放奖金和补贴420万元，以年节福利为名在“工资”科目发放各种副食品实物等115万元，给离退休职工发放福利实物9.43万元，挤占了事业支出；将建设墓地的征地费等一次性计入当期的“事业支出科目”，提前结转了部分产品成本，致使该单位生产的产品成本不实，隐瞒了产品经营成果，未能真实反映当期的财务收支情况；以上缴主管部门管理费为名先后在“事业支出科目”列支157万元；私自与交警队签订协议，对发生交通事故的法务费、尸检费等进行“三七”分成，当年在“事业支出——专项材料销售”科目给交警队事故处理处提取分成款26.7万元挂在“其他应付款”科目等11项财政违法问题。财政局监督检查局在对违法问题进行整理后，提出了初步处理意见，报送该局法制机构审查。通过审查，法制机构认为该案件涉及违法行为多、情节复杂、涉案金额巨大，属于重大复杂行政处罚案件，并及时将案件及处理意见上报局领导审定。财政局领导对该案十分重视，按照法制机构的建议，专门召开了局长办公会，经集体研究，作出了拟收缴违纪资金138.52万元，并处罚款50.23万元的处理决定。2004年6月5日，依照局长办公会的决定，财政局向殡葬事务所送达了《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及陈述、申辩和申请听证的权利。殡葬事务所在接到告知书后放弃了陈述、申辩的权利，也没有申请听证。6月13日，财政局向殡葬事务所送达了《行政处罚决定书》。殡葬事务所没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，主动上缴了违纪资金并缴纳了罚款。
【专家评析】
本案是一起对重大违法行为给予较重的行政处罚案件。
对重大复杂的违法行为给予较重的行政处罚属于重大决策范围，应当集体讨论决定。《行政处罚法》第38条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，殡葬事务所存在的各项财政违法行为都比较隐蔽，案情十分复杂，且违纪资金高达138万元，属于重大违法案件。财政局对殡葬事务所处以50万元的罚款，处罚数额较大，属于较重的行政处罚。对于这次处罚决定，财政局按照《行政处罚法》的规定，启用了集体讨论决策机制，局长办公会对案情进行了全面深入的梳理，通过集体讨论作出了科学合理的处理决定，体现了该局在重大行政处罚上力求依法、慎重、准确的行政原则。
本案给我们的启示是：重大行政处罚的社会影响比较广泛，与当事人的切身利益密切相关，因此，行政机关对于这类决策必须慎而又慎。目前，许多财政部门已根据《行政处罚法》对重大复杂行政处罚集体决策制度作出了具体规定。各级财政部门应该进一步加强对重大疑难处罚案件办理程序的规范，明确复杂案件的范围，重大处罚的标准，以及集体讨论的人员组成等。有条件的地方可尝试设立重大案件集体审理委员会，将重大行政处罚案件集体决策纳入制度化、规范化轨道。
【法条指引】
《行政处罚法》第三十八条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
3.哪些行政处罚需要听证？
【宣讲要点】
任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法制的一个重要原则。行政处罚法规定了被处罚的当事人享有陈述权和申辩权就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政处罚整个过程。行政处罚法规定的听证制度，就是当事人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予当事人进行申辩和提出意见的机会。对于当事人来说，这是一项十分重要的权利，可以更有利于维护自己的合法权益。行政处罚法所建立的听证制度，是我国行政法制建设的一个里程碑，它推动行政法制建设和社会主义民主政治建设的进一步完善。
行政处罚法规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的案件之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。另外，行政机关认为有必要进行听证的也可以组织听证。也就是说，行政处罚法对听证的范围作了限定，并不是所有的行政处罚案件都必须听证。限定听证案件的范围，是从公平与效率兼顾的原则出发，既保证行政机关处理行政处罚案件的效率，也注重行政处罚程序中的民主程序建设。但是，听证并不是行政处罚必经程序。只有属于法律规定范围内的行政处罚案件，才举行听证。
当事人提出听证要求，首先应具备的一个前提，就是当事人对行政机关作出的行政处罚，在违法事实的认定上有重大分歧。如果当事人与行政机关对违法事实的认定无异议，则不必举行听证。其次，必须是属于行政处罚规定的听证范围内的案件，只有属于重大的行政处罚案件才可以举行听证，即给予责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚案件等。第三，必须是由当事人按照程序提出听证要求的或者行政机关认为有必要举行听证的，行政机关才组织听证。前两个条件具备后，当事人本人不要求听证的，行政机关可以不组织听证。
听证除了由当事人提出以外，行政机关认为有听证必要的也可以组织所证。但是，必须事先商得当事人的同意。行政机关认为有必要举行听证的情况大致有以下几种：
1.行政处罚案件重大、复杂，需要极其慎重决定的，在作出行政处罚决定之前，行政机关组织听证，有利于作出正确的行政处罚决定；
2.符合行政处罚法规定的听证案件范围，并且当事人对事实的认定确有不同意见，当事人又有听证意愿的，但是当事人因客观原因或者有正当理由，在行政机关告知后的3日内未能提出听证要求的，行政机关可以根据情况决定是否组织听证；
3.行政处罚案件在本行政机关的权限范围内的行政管理事项中，带有普遍性或者有很大影响的，通过公开举行听证，可以扩大影响，有利于教育公民、法人或者其他组织自觉守法，行政机关可以组织听证。
【典型案例】
2003年12月20日，四川省金堂县图书馆与原告何某之夫黄某联办多媒体电子阅览室。经双方协商，由黄某出资金和场地，每年向金堂县图书馆缴纳管理费2400元。2004年4月2日，黄某以其子何一的名义开通了ADSL84992722（期限到2005年6月30日），在金堂县赵镇桔园路一门面房挂牌开业。4月中旬，金堂县文体广电局市场科以整顿网吧为由要求其停办。经金堂县图书馆与黄某协商，金堂县图书馆于5月中旬退还黄某2400元管理费，摘除了“金堂县图书馆多媒体电子阅览室”的牌子。2005年6月2日，金堂工商局会同金堂县文体广电局、金堂县公安局对原告金堂县赵镇桔园路门面房进行检查时发现，金堂实验中学初一学生叶某、杨某、郑某和数名成年人在上网玩游戏。原告未能出示《网络文化经营许可证》和营业执照。金堂工商局按照《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条“擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备”的规定，以成工商金堂扣字(2005)第02747号《扣留财物通知书》决定扣留原告的32台电脑主机。何某对该扣押行为及扣押电脑主机数量有异议遂诉至法院，认为实际扣押了其33台电脑主机，并请求撤销该《扣留财物通知书》。2005年10月8日金堂县人民法院作出（2005）金堂行初字第13号《行政判决书》，维持了成工商金堂扣字(2005)第02747号《扣留财物通知书》，但同时确认金堂工商局扣押了何某33台电脑主机。同年10月12日，金堂工商局以原告的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条、第二十七条的规定作出了成工商金堂处字（2005）第02026号《行政处罚决定书》，决定“没收在何某商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”。原告黄某、何某、何一诉称：被告四川省成都市金堂工商行政管理局（简称金堂工商局）行政处罚行为违法，请求人民法院依法撤销成工商金堂处字（2005）第02026号《行政处罚决定书》，返还电脑主机33台。被告金堂工商局辩称：原告违法经营行为应当受到行政处罚，对其进行行政处罚的事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当；所扣留的电脑主机是32台而非33台。
【专家评析】
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准，应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”中对罚款数额的规定。因此，金堂工商局没收黄某等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产，对黄某等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄某等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。
【法条指引】
《行政处罚法》
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。
4.责令停止执业活动是否属于责令停产停业？
【宣讲要点】
责令停产停业处罚，是指行政处罚机关对被处罚人作出的暂停生产或经营的行政处罚，属于行政处罚中的资格或能力罚。责令停产停业的目的是制止正在发生的违反行政管理秩序、危害社会经济生活、危害人民生命健康的行政违法行为的非常有效的行政处罚措施，也是一种带有紧急强制措施性质的处罚手段，对于防止违法行为的进一步扩大，避免造成更为严重的社会后果，具有明显的功效。但是，由于这种行政处罚形式是对违法行为人的经营活动能力的全面禁止，可能直接影响到被处罚人的日常生计，因此，在实施该种行政处罚时，必须倍加慎重，以免发生无法挽回的严重后果。
