具体到本案的情形来看，一是诊所实施了一个违法行为，并非多个违法行为。本案工商局的行为实际上违反了“一事不再罚原则”。对一事不再罚原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法律规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全部事实，如果尚有其他未查清事实，在证据确凿查明事实后可以追加处罚。本案中，诊所未经批准以内部科室的名义发布广告，其实施的行为符合同一个违法行为的构成特征，并非实施了多个违法行为。
二是诊所实施一个违法行为，违反了多个法律规范的规定。同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由一个或两个以上行政主体管辖。本案诊所实施的行为属第三种情况，即同一个违法事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，学者们称之为“规范竞合行为”。根据行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次罚款的行政处罚。至于罚款之外的例如吊销企业执照等处罚是否允许的问题，行政处罚法没有明确禁止，应当视为可以处罚。
本案工商局实施的处罚违反了行政处罚法第二十四条的规定，具体行政行为明显不当，人民法院予以撤销是正确的。
【法条指引】
《行政处罚法》
第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
11.“违法行为发生地”如何认定？
【宣讲要点】
行政处罚的管辖是确定对某个行政违法行为应由哪一级或者哪一个行政机关实施处罚的法律制度。它是对行政机关实施行政处罚的权限进行划分，明确其分工的重要措施，是解决行政处罚主体在自己的职权范围内，各司其职、各尽其责的主要依据。明确规定行政处罚主体对行政违法案件的管辖权，有利于防止处罚主体越权处罚或者重复处罚，同时也可以对那些有管辖权而不认真行使职责的处罚主体进行约束，使行政机关和其他被委托或者授权的组织能够尽职尽责行使权力，使行政违法行为能够及时、有效的得到处理，从而提高行政机关的工作效率，保障行政机关有效地实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
行政处罚法规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。这一规定包含了行政处罚管辖权的多项原则，也包括了行政处罚的地域管辖、职能管辖以及级别管辖等几方面的内容。
确立行政处罚的管辖原则，是以有利于行政机关实施行政处罚权，有利于及时有效纠正行政违法行为，维护公共利益和社会秩序为前提的。由于行政管理活动是以行政区划为基础的，因此，在行政处罚管辖问题上，法律首先考虑到地域管辖问题，规定了行政处罚“由违法行为发生地”的行政机关管辖。同时为了提高行政处罚的效率，有效、及时地纠正行政违法行为，又对级别管辖问题作出了规定，即在通常情况下，一般的行政违法行为由“县级以上地方人民政府”管辖。这样规定，一方面有利于行政机关或者组织及时地发现违法行为并便于对违法行为的进一步调查和取证，作出处罚决定；另一方面也有利于行政机关对行政处罚决定的执行。为了使行政处罚更准确，体现行政机关各司其职、各负其责的精神，行政处罚法还作出了行政处罚由“有行政处罚权的行政机关管辖”的规定。这实际上是对职能管辖作出的规定。为了有效地维护社会秩序，实施有效的行政管理，各行政机关都是在法律赋予的职权范围内，行使各自的职权。行政处罚权是行政权的一部分，它具有行政权的特征，因此，行政处罚权的行使也必须依职权进行。但需要指出的是，行政处罚权与行政权又有所不同，有行政管理权的机关不一定有处罚权，同时对此种行政违法行为有处罚权的机关对彼种行政违法行为就不一定都有行政处罚权，因此，行政处罚法规定对行政违法行为要由“具有行政处罚权的行政机关管辖”。这一规定，充分考虑到了行政管理专业化的特点，有利于行政机关管理，有利于行政处罚的准确性，同时便于对行政机关的监督。
如何理解违法行为发生地，是实施行政处罚首先要解决的问题。行政处罚法的规定确定了行政处罚地域管辖的一般原则。所谓地域管辖，是指根据行政机关的管理区域确定其实施行政处罚权的地域范围，是横向划分同级人民政府之间及其所属部门在各自管辖区内实施行政处罚的权限分工。单纯从地域管辖的角度看，地域管辖是解决行政处罚权的块块划分问题，即：省一级行政机关有权在本省的行政区域范围内行使行政处罚权，地市一级行政机关有权在本地市的行政区域范围内行使行政处罚权，县一级行政机关有权在本县的行政区域范围内行使行政处罚权。至于对哪些行政违法行为实施行政处罚由哪级行政机关管辖，对哪些行政违法行为实施行政处罚由哪个具体的行政部门管辖，靠地域管辖无法解决，是级别管辖和职能管辖规定的问题。
行为人的行为构成行政违法，其中一个重要要件是客观上实施了行政违法行为，以行政违法行为的发生地作为行政机关管辖行政违法活动基准点是比较科学的。首先，规定违法行为发生地的行政机关管辖，便于行政执法机关对违反行政管理秩序的案件的管辖，适用起来范围较广，既包括实施违法行为地也包括危害结果发生地，它囊括了行为人实施行政违法行为的全过程，无论违法行为人在其实施违法行为的哪个阶段被发现，都可以立即依法就地给予行政处罚，有利于行政机关及时有效地打击行政违法活动；其次，规定违法行为发生地的行政机关管辖有利于行政执法机关对违法事实的进一步侦查，便于调查、取证，可以有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率；再次，规定违法行为发生地的行政机关管辖符合行政机关各司其职的原则，我国的行政管理首先是按照行政区划进行的，地方人民政府管理本辖区内的社会生活、公共事务，对本辖区内发生的行政违法活动进行管辖，是其应有的职权和责任。应当说，行为人实施了行政违法行为，在其实施过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。如贩卖假药的违法行为，李某在甲地制造假药到乙地销售，运输过程经过丙地、丁地，依照本法的规定，甲乙丙丁四地都可能成为违法行为发生地，当地的行政执法机关如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。但是如果这一违法行为是在乙地销售假药时才被查获，只需由乙地的行政执法机关实施行政处罚就可以了，甲丙丁三地的行政机关不应再实施行政处罚，因为行为人在前几地实施的制造和运输假药的行为在此只能看作是销售假药行为的前期准备，当然，乙地行政机关在对该销售假药行为实施行政处罚时应考虑到行为人实施了制造、运输假药的违法行为，依法给予并处处罚。但是，如果制造假药和销售假药的不是同一个人，情况就有所不同。甲地制造假药的人是王某，李某是从王某处收购了假药后到乙地销售，乙地的行政机关查获后对李某销售假药的行为作出了行政处罚，同时对王某制造假药的行为还必须给予行政处罚。当然，对于王某制造假药的行政处罚是由乙地的行政机关作出还是由甲地的行政机关作出，从法律规定看都是可以的，但应考虑便于行政处罚的实施，有利于提高行政执法效率的原则。
【典型案例】
2005年5月26日，某市药品批发企业从安徽省亳州药材市场购入若干中药饮片和部分成药，将购入的中药饮片委托他人予以分包装，然后一起托运回公司，途经某县时因车辆违章遭处罚时被交警发现而移送该县药品监管局，该局立案调查后认为该批发企业的行为构成从非法渠道购进药品，依法对该药品批发企业进行了处罚。该企业认为其违法行为发生地在亳州，该局无管辖权，随后相继提起行政复议和行政诉讼。此案的焦点在于“违法行为地究竟是否包括经过地（发现地）”
【专家评析】
从违法行为本身的特性来看，一个违法行为的发生都可分为准备阶段、实施阶段、结果发生阶段，不同的阶段可能发生在不同的行政区域，而每个阶段也可能涉及几个不同的行政区域。如：生产假药的某公司分别从甲县购进制假原材料，从乙市购入假冒某著名品牌的包装材料，在丙区生产，在丁区包装，再到戊市销售。从此案例可知，该违法行为的准备阶段涉及到甲县和乙市两地，实施阶段涉及丙区和丁区，结果地又在戊市，前述各市区县都是违法行为发生地，所以甲乙丙丁戊等五个市区县的药品监督管理部门对本案都有管辖权。此外，有的违法行为发生本身具有持续性，其违法行为持续过程中在任何地方被发现，该地都是行为发生地。在本文开头的案例中，该药品批发企业从非法渠道购进药品的违法行为具有持续性，其违法行为的发生过程包括“从亳州药材市场购入，到委托他人包装，再到托运，最后到当事人仓库验收入库”为止的全过程，在该违法行为持续过程中被某县药监局发现，该县当然是该违法行为的发生地。
【法条指引】
《行政处罚法》
第二十条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
行政处罚决定
1.作出行政处罚决定有哪些具体要求？
【宣讲要点】
行政机关依法作出行政处罚决定后，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书是行政机关作出行政处罚的行政行为具备法律效力的表现形式。通过这一法律形式，确定行政机关实施行政处罚的法律效力，对当事人产生约束力，形成行政行为的合法的效果。
一般来说，行政处罚决定书应当载明下列事项：
（1）当事人的姓名或者名称、地址。
当事人包括公民、法人或者其他组织。对公民的行政处罚，应当写明当事人的姓名、地址；对法人或者其他组织的行政处罚，应当写明法人或者其他组织的名称、地址。
（2）违反法律、法规或者规章的事实和证据。
违法事实与证据是实施行政处罚的根据，行政处罚决定书上应当予以载明。
（3）行政处罚的种类和依据。
是指行政机关给予当事人何种行政处罚，以及行政机关作出行政处罚决定所依据的法律、行政法规、地方性法规或者规章的规定，应当在行政处罚决定书上载明。
（4）行政处罚的履行方式和期限。
行政处罚的履行方式是指当事人是以什么行为履行行政处罚，如到指定银行交纳罚款；拆除违章建筑等。期限是法律规定的或者由行政机关要求、限定当事人履行行政处罚决定的期间。如当事人应当在15日内到指定的银行交纳罚款；当事人应当在行政机关要求的1个月内拆除违章建筑等。当事人不按照履行方式和限定的期限履行行政处罚决定，即属于违法，行政机关可以采取执行措施，强制当事人履行处罚决定。
（5）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
这是要求行政机关在作出行政处罚决定的同时，向当事人说明不服行政处罚决定的法律救济途径。同时，要告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，即当事人应当在宣告行政处罚决定之日起多少天内申请行政复议或者提起行政诉讼。
（6）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
这是任何法律文书都不可缺少的载明事项。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。行政处罚决定书应当由行政机关统一印制，有预定的格式，编有号码，依照法律规定填写，向当事人宣告并当场交付当事人，即对当事人产生法律约束力。
行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定的时候，都必须出具行政处罚决定书。无论是当场处罚还是依照一般程序作出的处罚，都应当制作行政处罚决定书，并应当当场交付当事人。当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法有关规定，将行政处罚书送达当事人。
