第一节部分发达国家的农业自然灾害风险管理与防范体系
一、美国农业自然灾害风险管理与防范体系
（一）美国农业自然灾害的基本状况
美国幅员辽阔，自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。但是，美国的自然灾害包括农业自然灾害也较频繁，其主要灾害包括江河洪水、风暴潮、海啸、地震、台风与强风、膨胀土、滑坡等。其中，洪水是美国最严重的自然灾害，美国国土面积的7%受到洪水威胁，美国总统每年宣布的灾区中，洪灾就约占2/3，这给美国的农业生产带来很大影响。据统计，在1980—2001年的22年间，美国仅与气象有关且经济损失在10亿美元以上的自然灾害次数就有52次，经济损失高达2800多亿美元。1989—1993年，包括飓风、地震、洪水、干旱、龙卷风和大火等在内的主要自然灾害给美国经济造成的损失平均每年约为33亿美元。由于经济发达导致物质财富高度集中，自然灾害带来的人民生命和财产损失日益严重，如洪水、地震、龙卷风等，目前对美国造成平均每年十亿美元的损失，其中农业方面的损失占了很大一部分。为了能对农业自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低限度，美国建立了一套有效的农业自然灾害风险管理体制。
（二）美国农业自然灾害风险管理与防范体系的特点
美国的农业自然灾害风险管理体制与其联邦制的国家结构形式紧密相连，是一种建立在联邦制基础上的各级政府既相对独立又相互依赖的灾害管理模式。在联邦体制下，美国联邦各州具有很强的独立自主权，处理各种自然灾害问题的主要职权在州一级，并通过专门的授权向州属各城市分权，有些州还将重要的权力授予县、镇与特区。州政府对自然灾害包括农业自然灾害的风险管理活动，包括兴修水库、堤防、海塘，以及对划分灾害风险区，绘制风险图，灾害预报和社会教育计划投资。但由于州政府管理自然灾害的能力受到社会政治、经济、自然环境等因素的制约，州和地方政府部门历来主要依靠美国陆军工程兵团这样的联邦机构来从事防御江河和海岸洪水的大型工程的建设等工作。出于同样的原因，有关自然灾害的基础研究及其他有关活动也主要由联邦政府机构承担。
在联邦一级，美国政府于1979年成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），美国总统授权FEMA为所有灾害的防灾与减灾主要负责机构。FEMA还负责联邦突发事件警报系统，联邦大坝安全计划和其他一些联邦灾害援助计划。这些计划旨在帮助地方制定气象灾害，包括洪水、台风和龙卷风的防备计划。由于州、郡政府也建有相应的紧急救援管理机构，发生自然灾害时，灾害紧急救援管理主要或首先由州政府实施，当灾害救援超出了州政府的能力时，州长才直接向总统提出救援请求，FEMA的各分支机构代表联邦政府立即参与并协助地方开展紧急救援工作。
此外，政府组织与非政府组织之间也存在相互依赖关系，美国的社区力量和自愿组织积极协助各级政府参与到防灾、救灾工作中，在减灾方面发挥了重要作用。
（三）美国农业自然灾害的灾前防备体系
对于自然灾害的威胁，美国现在已经把重点放在灾前预防方面，形成了诸多有效的防灾措施。美国注重将工程性措施与非工程性措施相结合来防范灾害。工程性措施指为控制和抗御自然灾害以减轻或避免灾害损失而修建的各种工程措施，比如建堤、筑坝、修建水库、修建抗震建筑等。非工程性措施指为了减少或避免灾害损失而采取的政策方针、法规、管理、经济、教育等措施，如灾害预警、灾害撤离计划、灾害保险、灾害补偿等措施。美国政府对防洪工程的建设非常重视，即使在20世纪60年代建坝高潮基本结束后，其防洪投入一直在稳步增长。1976—2003年美国的防洪平均年度预算增加了7695万美元。在非工程性措施方面，美国政府利用先进的科技，建立了完善的灾害预警预报系统，能够准确预报各类自然灾害，为农民及时提供各类灾害信息。美国农业中还广泛使用农业生物技术，来降低自然灾害发生率。各种防灾演练在美国也很常见。
非工程性措施中，对农民影响最大的应该是农业保险。自1938年《联邦农作物保险法》颁布后，政府开始涉足农作物保险，一直发展到现在政府出政策由私营保险公司完全代理或经营的阶段，已经有近七十年的历史。从美国农业保险的发展历程来看，政府在农作物保险业务中的主导作用是非常明显的，政府制定农业保险政策并提供大量农作物保险补贴及政策支持一直是美国农作物保险业务得以持续稳定发展的重要保证。1996年以来，美国联邦农作物保险公司逐步退出农作物保险直接业务的经营，让私营商业保险公司完全经营农作物保险业务。为此，美国农业部根据美国1996年《联邦农业改善与改革法》专门成立了风险管理局，主要负责对美国联邦农作物保险公司的日常工作进行监管。美国实施政府、企业和民间相互联系的多条腿走路农业保险保障体系模式，农作物保险是由农作物保险公司、私营保险公司、农作物保险协会共同参与开办，实行强制与自愿相结合。为了避免逆选择，充分发挥农业保险的作用，美国联邦政府规定不参加农作物保险计划的农民将得不到政府其他计划的福利。农民必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这在一定程度上造成了事实上的强制保险。而对一般农作物损失的保险，农户则可以根据自己的意愿自由选择。美国政府通过保费补贴、业务费用补贴、再保险、免征税费等形式对承办农业保险的私营保险公司给予扶持，并承担了联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险的推广和教育费用。目前美国农作物保险大致可分为四大类：多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险。目前，美国可以参加农作物保险的作物已超过100种。美国农业部提供的最新统计资料显示。2004年，美国农作物保险承保面积为2.21亿英亩，美国农作物保险公司承保的赔偿责任金额为466.2亿美元。
美国国内曾经就灾害救济与农作物保险哪一个对稳定农业生产更有效展开过争论。最后得出的结论认为农业保险更公平、透明和有效，农业保险是农业风险管理的一个重要工具。但有时灾害救济也是不可缺少的，它作为农业保险的补充而存在。
（四）美国农业自然灾害的灾中应急和灾后救助体系
美国的全国性灾害应急体制经过漫长的发展和演变，已经形成了比较完整的体系。这一体制由美国国土安全部下属的联邦紧急事务管理局、联邦应急计划、“紧急救助职能”以及其他有关法规制度组成。在具体实施过程中实行联邦、州和地方的三级管理。在操作程序上，一般是在发生州一级难以应付的灾害时，由州长申请联邦政府发布“总统灾难公告”，联邦政府在对灾情进行评估后酌情发布总统公告，宣布实施联邦应急计划。如有必要，联邦政府将成立特大应急小组，任命联邦协调官，负责协调各部门的救灾工作。同时，总统将命令联邦经济措施署署长组建现场指挥部，在灾区指挥应急队伍的工作。
对于灾后的救助，美国主要通过农业灾害补贴的形式体现。美国联邦政府的农业灾害的补贴属于美国农业补贴整体计划的一部分，主要是为因各种自然灾害而遭受经济损失的种植业和畜牧业生产者提供资金补贴。农业灾害补贴通常是根据上一年度的农业灾害发生情况，确定具体的补贴方案，经国会通过并由总统签署生成法案后实施。因此农业灾害补贴为一年一定，年度间的补贴对象、补贴额度和补贴计算方法可能会存在较大差异。由于灾害救济是灾害发生后视情况而定的，农民在播种时并不知道发生灾害后是否一定能够得到救济，因此，灾害救济政策被认为对生产没有直接影响和扭曲作用，在WTO中被视为“绿箱”政策。比如，2003年2月20日，美国总统签署了《2003年农业援助法案》，对因与气候有关的灾害及其他紧急情况而遭受损失的生产者提供补贴，该法案的总费用高达30.99亿美元。《2003年农业援助法案》主要包括作物灾害计划、牲畜补偿计划、牲畜援助计划和其他补助措施等。
（五）美国农业自然灾害的国际合作
由于自然灾害对经济和社会产生的各种影响，自然灾害已成为世界各国政府普遍关注的问题，为了减灾，各国必须进行国际合作。美国减轻自然灾害的联邦战略中便包括了国际合作，强调在国际上要与有关政府间和非政府间组织协同配合工作，交换灾情和灾害危险性的信息情报，以取得新的知识并用于实践，提高决策和行为的科学技术基础；通过发展、实施和评价专门的合作计划，展示在减轻灾害方面主动积极行动优于被动消极行动的效果。比如厄尔尼诺这类区域性的现象已产生了深远的影响，甚至已经影响到全球范围。为了提高预测厄尔尼诺的能力，美国在国际合作方面做了很多工作。美国认为，与国际其他国家保持合作关系，能充分体现美国利用国际减灾资源的态度和能力，达到救援和减灾的效果。美国积极参与国际减灾十年活动，相应成立了美国“国际减灾十年”国家委员会。美国还注重吸收受灾国家的减灾经验教训，以有效避免或减少灾害带来的损失。同时，美国作为发达国家，在防灾资金、技术和人员培训等方面向发展中国家提供援助，在灾害应急及灾后救助中也常常提供援助。当然，当美国自身遭受自然灾害时，也会接受其他国家的援助。比如，2005年“卡特里娜”飓风过后，世界上大多数国家，包括很多发展中国家都向美国提供了各种援助。
二、日本农业自然灾害风险管理与防范体系
（一）日本农业自然灾害基本状况
日本由于所处的特殊地理位置，是一个自然灾害包括农业自然灾害频发的国家。一方面，日本由于处于亚洲大陆和太平洋大陆边缘的接触带，受大陆性气候和海洋性气候的双重影响，几乎每年都将遭受台风、暴雨和暴雪的袭击，并遭受由此引发的各种规模的洪水灾害、滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害；另一方面，日本又正好位于世界两大最活跃地震带之一的环太平洋地震带上，地震和火山爆发时有发生。在日本，每年都会因自然灾害造成大量的人员伤亡和财产损失。日本农业受自然灾害的影响尤其大，常常遭受风灾、水灾、虫灾、病灾和夏天低温灾害的侵袭且受灾面积广泛。灾害造成的损失是很严重的，以2001年为例，自然灾害对日本农业的损害额占到32%，对农业设施的损害额占到66.9%。为了减轻自然灾害给农业和农民带来的损失，稳定国民经济，日本形成了有特色的农业自然灾害风险管理与防范体系。
（二）日本农业自然灾害风险管理与防范体系的特点
日本农业自然灾害风险管理与防范体系的建立经历了一个漫长的过程。他们通过长期积极的探索，在总结以往农业灾害经验教训的基础上，在相关法律制度的不断完善和规范约束下，形成了比较完备的农业自然灾害风险管理与防范体系。该体系的一个重要特征是建立了集灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建为一体的综合性、系统性防灾减灾体系。
日本灾害防范体系的相关法律中，最重要的是1961年颁布的《灾害对策基本法》以及依据该法建立的中央防灾会议防灾体制。《灾害对策基本法》是日本灾害预防、灾害紧急应对和灾害后重建的根本法，对灾害预防内容及其实施的责任有详细说明，对灾害发生时的灾害应急对策及实施责任、情报的收集和传达、防灾信号和被害状况的报告等作了规定，对灾后修复的实施责任、灾后修复事业费的决定以及国家负担费和补助费的及时落实等也作了规定，为各种防灾相关事业提供了制度和财政的保障。而中央防灾会议则是实施《灾害对策基本法》规定的各种防灾减灾规划的最高权力机构。依据该法，中央防灾会议制定了全国防灾基本规划；地方政府依据《灾害对策基本法》的规定，成立了地方政府防灾会议，由地方政府防灾会议根据防灾基本规划和中央防灾会议的要求，制定本地区的防灾规划，并推动防灾规划的实施；各公共事业团体也必须制定本行业的防灾业务规划。这样日本全国的防灾救灾工作就纳入了各级政府的行政规划之中，从而建立起了有系统、有规划的防灾行政体制。日本灾害防范体系的另一显著特点是防灾责任明确化，《灾害对策基本法》对中央政府、都道府县政府、市街村、公共机关以及公民的责任都有明确界定，使得防灾活动更规范，更有效率。这也是建立国家、社会团体和全体国民共同努力的全民族防灾体制的基础。显然，农业自然灾害也受《灾害对策基本法》的规范、指导。
