4.建立保护生态环境的国际资金支持机制
生态环境问题具有流动性和波及性特征。空气、河流、海洋的污染无地界、国界之分，无论是气候的改变，还是生物多样性的衰竭都会波及世界许多地区，成为全球性的环境问题。因此，生态环境问题，是与整个人类命运联系在一起的，只有在世界各国的共同合作下才能有效解决。环境领域的国际合作是我国可持续发展的新动力。世界对我国的生态环境治理和建设十分关注，世界银行等国际组织都愿意以长期优惠贷款、捐赠等形式为我国的生态环境治理提供支持。现在我们面临的新问题是在争取和使用国际资金的过程中，如何与国际惯例接轨，如何按照国际惯例办事等。例如，国际资金支持的项目都要求用参与式的方法进行社会评估，而我们现在对这种方法掌握甚少，社区评估专家稀缺，常常不得不花重金聘请国际专家解决困难。因而，我国应在加强评估人才的培养，积极拓展与国际惯例的接轨渠道，为获取生态环境国际资金支持创造条件。同时，我们要立足自身，认真总结和吸取我国在长江防护林工程等项目中使用国际资金的经验与教训，加强国际资金使用的管理和监督，提高国际资金的使用效率。
第三节建立和完善农业自然灾害的公共救援体系
自然灾害对农业的危害往往具有突发性，虽然现代技术手段可以在一定程度上对灾害进行预测，但自然灾害依然严重威胁着农业产业。农业本身的季节性特征及其在短期内的不可再生性，决定了我们对农业自然灾害的救援必须迅速、及时、有效，而要实现这一目标必须建立农业自然灾害的公共救援体系。
一、制定符合地区实际的农灾应急预案
救灾应急预案是为减轻灾害损失而建立的预备行动计划。高效有序的灾害应急行动对减少或者避免人员伤亡，防止灾害扩大，尽快恢复社会秩序至关重要。目前，我国已建立了“地震应急预案”和“防洪应急预案”两个单灾种预案，可这远远不能涵盖台风、泥石流、雪灾、旱灾等灾害种类。我国对农业自然灾害进行应急救助的预案更是十分缺乏，致使我国农业产业长期遭受自然灾害的严重损害。2005年7月，农业部正式印发了《农业重大自然灾害应急预案》，不过由于我国是一个农业大国，各地区的地理环境不同，农业自然灾害的种类也不相同，而且目前灾害应急的基础设施和配套设施严重不足，使农业重大自然灾害应急预案不能适用于所有地区和发挥应有作用。因此，各地政府及相关机构有必要在国家农业自然灾害应急预案的基础上，针对不同地区的常见农业灾害种类制定相应的应急预案，对包括预案启动的条件和方式，预案的组织指挥，紧急救援人员的动员，救援物资的储备和调运，灾情的统计汇总和上报，救灾款物的管理和分配等方面进一步加以明确，真正使各级农业灾害应急预案发挥效能。
同时，面对当前农业自然灾害应急预案严重缺失的状况，我们还应充分发挥农业科研机构的作用，使灾害应急预案更科学、更简捷、更有效；应完备政府农业部门及其他部门间的救助协调机制，为救灾应急预案的制定和启动打好坚实的组织基础；应完善中央救灾物资储备制度，逐步形成全国范围内的救灾物资储备网络；应加强信息工程建设，建立全国性的信息流通平台，应逐步建立起符合各地区实际、快捷有效的农业自然灾害应急预案，尽可能减轻农业自然灾害造成的损失。
二、建立快速、客观的农灾信息上报和发布制度
迅速、如实、有效地对农业自然灾害进行上传下达，是贯穿农业自然灾害公共救援体系的一根主线，是公共救援体系能够正常运转的软因素。由于我国农村地域广阔，地理环境十分复杂，农业自然灾害发生频率高、范围广、危害大，再加上长期形成的非透明性社会治理机制，以及科技水平落后等原因，致使农业自然灾害公共救助体系不能发挥其应有的作用。因而，尽快建立和完善农业灾情报告和发布制度已为当务之急。
1.建立农业重大灾情限期报告制度
要发挥公共救援体系的综合作用，首先要建立快速、准确、真实的灾害信息上报制度。由于长期形成的“报喜不报忧”观念，我国在自然灾害的上报制度建设方面存在严重缺陷，瞒报、少报、谎报现象非常突出，即便在今天也还存在这些现象。比如，2006年7月14日湖南省郴州市瑶岗仙矿区暴发了山洪、泥石流灾害，当地政府上报的死亡人数与记者实地调查的数据依然存在差距。不过随着治理理念的转变以及通信技术的发展，我国近年来在重大灾害限期报告制度建设上也取得了较大的进步，颁发了一些重要的法令、法规，对灾害上报的时间性、客观性等做出了较为详细的规定。如《自然灾害情况统计制度》（民发〔2004〕21号）规定，各地灾害管理部门在重大灾情发生后7小时内应将初步情况报民政部，灾情稳定之前执行24小时零报告制度；报告要及时、准确、客观；对不及时报灾或瞒报、虚报灾情的人员和事件要严肃处理。从农业重大灾情限期报告制度的结构和内容来看，目前还主要着力于法令、法规的制定，灾情报告仍只是简单的数字上报等，这种制度构成远远达不到对农业重大灾害的先期准备要求。我们认为，建立和完善这一制度，首先应制定严格的法律、法规，对上报的内容、上报的期限、上报的主管部门等做出详实的规定；其次应将自然损失与地方政府政绩脱钩，并加强对基层组织的监督；再次应建立农业自然灾害的专家评估组织，并授予该组织直接上报的权力；最后应发挥现代通信技术的作用，建立灾害讯息传播网络。只有切实做好以上工作，才能缩短重大灾情的上报时间，使中央主管部门能在第一时间了解灾情的实际情况，从而迅速做出反应，对灾区实施紧急救助。
2.建立和完善农业灾情发布制度
近几年来，重大新闻及事件的发布制度逐步建立起来，重大灾害公开发布制度也初步形成，这不仅仅是归还了公众应有的知情权，更重要的是表明了国家的治理理念在发生转变，同时这也是政治体制改革的重要成果。在此之前，我国长期实行对重大灾情避重就轻的处理原则，致使灾情不能得到及时、有效的控制和救助，造成人民生命财产的巨大损失。现今，重大农业自然灾害的发布制度刚刚建立，还存在着发布滞后性、行政性、非客观性等弊端。所以，完善这一制度的空间还很大。首先，应完备中央一级农灾信息收集的组织建设及讯息通道建设；其次，应建立相关部门的协调机制，实现信息共享、信息互通；最后，应推进政治体制改革，改变长期形成的陋习，做到发布信息的及时、客观、有效。
三、建立农业救灾物资管理制度
农业自然灾害具有发生频率高、突然性强等特征，对于农业自然灾害的救援必须做到快速、有效。长期以来，我国在救灾物资管理方面问题十分突出，救灾过程中常常出现供给不清、运送缓慢、发放混乱等现象，要使公共救灾措施更有效地发挥作用，就必须建立农业救援物资管理制度。这一制度可分为救灾物资的储备、运输、发放等几部分。
1.建立农业救灾物资的储备制度
物资储备是公共救援体系的重要环节。1998年7月31日，民政部、财政部颁布《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》（民电〔1998〕167号），在全国建立了救灾物资储备制度。经过数年的建设和发展，现已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安十个中央级救灾储备物资代储单位（即民政部救灾物资储备库）。这些国家级救灾物资储备库，与各级地方的救灾物资储备库，基本形成了全国范围内的救灾物资储备网络，这一物资储备网络已经在紧急救助灾区群众生活方面发挥了至关重要的作用。从储备仓库的储备物资种类来看，主要是帐篷、棉衣、粮食等，这自然是以人为本的重要体现。只是对于农业自然灾害来说，这些储备物资显然不能发挥急救的作用，因为农灾急需的物资主要是水利设施（水泵、防洪沙袋等）、农药、塑料薄膜等，而这些急救物资的储备目前还比较缺乏。民以食为天，农业救灾物资的缺乏将直接影响粮食等农产品的产量，以及林业、牧业、渔业等的发展，从而进一步影响人的生活。2006年夏，四川、重庆等地区出现严重旱灾，农业灾情最为严重，虽然国家尽可能地进行抗灾、救灾，但这对罕见的灾情来说只是杯水车薪。鉴于此，我们认为应该对救灾物资储备进行分类和细化，增加应急物资。对水、旱灾、农业病虫害、低温冷冻等不同灾害的多发地区，尤其应有针对性地建立农业灾害物资储备仓库，加强仓库的管理工作并定期检查和更新物资，以保证应急物资的质量和数量。
2.建立农业救灾物资拨付机制
物资的储备是为了更好地发挥物资的作用，农业灾害的特点要求救灾物资的拨付必须快速、有效。近年来，从中央到地方都很重视救灾物资的拨付，制定了相关法规，完善了相关制度。如1998年6月颁布的《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》（国发〔1998〕13号），2002年民政部、财政部下发《关于进一步规范中央救灾资金分配管理程序的通知》等文件都对自然灾害的物资管理和拨付作了一些制度规定。不过从救灾物资调拨、发放的实践来看，存在的问题依然突出，主要表现为挤占和挪用救灾资金，地方配套资金不到位等，这主要是由于救灾物资的管理机制不完善，物资调拨、发放过程的监督机制不健全，地方政府财力有限等原因所致。要解决这些问题，首先应进一步建立健全救灾物资的管理制度和物资拨付过程的监督制度；其次，应设立专门的机构或组织，强化对制度的执行力度；再次，应扩大地方的救灾财力和权力，这有利于精简物资调拨的机构设置，更好将物资运抵灾区，发放到位；最后，应不断拓展灾害救助的新途径、新方法，比如可以推行“救助卡制度”，发卡到户，凭卡领取救灾物资。2004年春荒，民政部第一次在全国推广灾民救助卡，收到了很好的效果。
四、建立抗灾救灾协调机制
抗灾救灾是一项复杂的系统工程，需要政府各相关部门通力合作，相互配合，步调一致；此外，还要调动广大民众的积极性，群策群力，才能更好地完成灾害救助任务。目前我国抗灾救灾协调机制已经初步确立。国家计委、民政部、财政部、水利部、农业部、交通部、卫生部、教育部、中国人民银行等部门已经逐步形成了抗灾救灾的组织系统和信息共享系统。气象部门在天气预报、灾害预警方面更加准确；公路、铁路、民航等部门每逢灾情优先安排抢运救灾物资；海关、商检、卫检等部门优先安排救灾物资的检验、进关；国土资源部、信息产业部等部门积极制定各项优惠政策；中国人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队在各地的抗灾救灾中则发挥着中流砥柱的作用；政法系统有关部门及时抽调人力物力确保灾区社会稳定；监察、审计部门加强对救灾款物管理、使用的监督；宣传部门积极组织有关抗洪救灾的宣传教育活动，如实进行新闻报道等。这些相关部门之间已经形成了一种较好的合力，使人民生命财产的安全得到了最大限度的保护，将灾害造成的损失减少到了最小程度。不过我们也应看到这一机制的缺陷，即对人民群众力量的调动还应加强。人民群众是我们任何事业取得进步和成功的源泉，我们应该从增强人民群众防灾、抗灾、救灾的意识，培养人民群众抗灾、救灾的技能，提高人民群众的救灾物资个人积累等方面着手，弥补救灾协调机制的不足。
五、构建农业救灾的组织系统
完备的救灾组织系统是抗灾救灾的主体性因素，建立政府组织指挥系统和农村基层组织系统是做好救灾工作的力量之源。
1.建立健全政府组织指挥系统
有力的防灾、抗灾组织体系，是实现抗灾夺丰收的基本保证。各地的抗灾指挥部应改为常设机构，下设办公室，实行常年办公。指挥部的工作职责是做好抗灾、救灾和防灾工作。农业植保体系的建设要尽快抓好“四级农科网”的恢复工作，把植保工作直接落实到每一个农户。对于农业抗灾防灾所需要的资金、物资和劳力要优先安排、尽快到位。首先，金融部门应根据灾情变化的需要，及时抽调专门的力量，负责抗灾资金供应，保证做到不误抗灾、防灾，按计划供给；其次，物资供应涉及到的部门，都应以抗灾为中心，及时满足抗灾物资的需要；再次，应提供技术咨询服务，农业的防灾、抗灾具有较强的技术性，要利用多种形式普及抗灾、防灾的科学技术知识，提高广大农民的技术素质，尽量把农业自然灾害造成的经济损失降低到最小。
2.建立健全农村基层组织系统，提高农民灾害自救能力
积极发展农村专业合作经济组织，着力提高农民的组织化程度是防范农业自然灾害的重要内容。我国农户经营规模过小，农民的组织化程度低，经营分散，大多数农民还处在一盘散沙、各自为战的无组织状态。单户或少数小生产者面对自然风险，往往力不从心。所以，要大力发展以农村专业技术协会为重点的合作组织，发挥合作组织为农户提供信息，推广技术，供应资料等的重要作用，提高农民的灾害自救能力。
