目前我国的农村基层组织建设遇到了一些困难：一是农民的主体地位没有得到应有的认可，主要表现为农民在整个社会中的参与权，决策权和平等对话权等权利（力）的缺失。要解决这一问题，就应该抛弃预设的理论框架和概念模式，深入农民的生活，了解农民真实的观念和行动方式；必须尊重农民，相信农民；提高农民在各级人大和政协代表中的人数比例，尤其是全国人大代表中的农民人口比例，让农民直接参与高层决策，保证农民作为平等主体的真实性；等等。二是保护农民权益的法律制度的缺失。这个问题的解决要从制定保障农民权益的相关法规入手，可以优先考虑制定《农民权益保障法》，明确农民应有的合法权益和可以依靠法律保护途径，以弥补农民权益保护的法律缺失；同时应强化对农民的法律扶助，增强农民的维权意识；等等。三是农村村民自治制度发展缓慢，一些非正式组织不能获得政府认可。农村村民自治制度由于其外生性特点，在实际中已经演化为一种治理农村和农民的手段，其“工具性民主”、“非决策性参与”、“输局博弈”的合法性。作为农民权利表达的真正载体，农村非正式组织对于有效化解农村内部矛盾，和谐农村社会生活具有正式组织和法律法规不可替代的作用。虽然政府有难以管控的担忧，但这是否意味着将这些业已兴起的农村组织定格为“非法”就万事大吉呢？高昂的社会控制成本如何解决？其实，有组织的农民不仅有助于维护农民的权益，而且能极大地增长农民的灾害自救能力，降低灾害损失，维护农村社会的稳定。在我国当前的特定背景下，农民的无组织性其实更危险，无序的力量更容易失控。中国（海南）改革发展研究院设计的2004年中国改革调查问卷表明，在有些地方，农民要求成立基层农会的呼声非常大；同时，据这份调查问卷，有65.8%的专家认为，目前在农村成立基层农民协会的条件和时机已经成熟。苗树彬，积极稳妥地推进农民组织建设的建议，农村民间组织作为一种利益行为的产物，不仅体现了目前农村社会利益冲突的状况，而且反映了制度性权威丧失的程度，表明了农民为保护自身利益对“组织”的需要。同时，农民组织的建立和发展，对于灾害救援措施的落实，对于遏制各种谣言，对于提高救援质量等具有不可低估的作用。我们认为，国家对农村非正式组织应该做的不是打压，而是通过引导和规范，使之合理化、秩序化，并使之逐步与正式组织相融和，形成符合中国农村社会环境的治理制度。这恰恰也是建设社会主义新农村，重塑农村社会秩序所必需的。
六、建立农灾后灾民心理治疗制度
农业自然灾害的灾体虽然是农业，但对于农民而言则失去了生存依靠和重要的家庭收入来源。农民作为社会的弱势群体，面对突如其来的灾难，往往会产生焦虑、无助、惊慌等心理问题。所以，除了针对农业灾害进行物质救助之外，还必须对灾民进行一定的心理危机干预治疗，以便尽快帮助他们克服心理障碍，重新投入新的生产和建设。一般而言，人们在经历大灾难后的一个月内，会一直出现急性心理应激反应，容易发脾气、失眠、头痛等。如果这些症状在1～3个月内不能有效恢复，将转化为“创伤后心理障碍（PTSD）”，病程将持续一两年，届时处理的难度更大，并且将并发抑郁、焦虑等症状。目前，国际通行的方法是采用“集体心理晤谈”，主要通过成员陈述自己的经历、感受，把自己压抑的情感充分宣泄出来；同时治疗者加以疏导，使其感受合理化、正常化，从而使之摆脱急性心理应激障碍。从实际情况来看，这一治疗方式效果显著，在发达国家已经普遍推行。我国在灾后重建方面基本是以物质援助为主，心理治疗和疏导工作才刚刚起步，法律法规欠缺，人才欠缺，领导的重视度欠缺，未能形成对灾民进行心理治疗的公共制度。现在我们崇尚“以人为本”，人的需求是多种的，精神层面的需要更迫切。所以，尽快建立相应的心理辅导制度，加强灾后心理人才队伍建设，及时帮助灾民克服存在的心理障碍，是建立社会公共救援体系的重要内容。
第四节建立健全农业自然灾害的社会保障体系
农业自然灾害的不可避免性和灾害损失的必然性决定了灾害保障是人类社会发展进程中一个重大而永恒的话题。农业自然灾害社会保障主要是运用政府机关、保险公司、社会团体等多种社会力量，以便对农业灾害损失进行补偿或援助，从而使受灾群众减少财产损失并迅速达到灾后恢复和重建的举措。这种社会保障的内容主要由灾害保险、灾后政府补偿、社会捐助等几种形式构成，其直接目的是通过多种保障方式和措施使受灾者在灾后获得相应的损失补偿，以保障其基本生活，协助恢复生产等（这一保障体系的重心在灾后）。目前我国的农业自然灾害保障还处于初级发展阶段，农业灾害保障主要还依赖政府救济，农灾保险事业发展严重滞后，社会捐助机制尚未完成。然而灾害保障的要求却十分迫切——农村经济发展个体的分散性、灾害分布的不平衡性和地区间经济发展的差异性等决定了我们必须尽快改变落后的保障方式，建立起符合中国国情的多层次、立体型农业自然灾害保障体系。
一、建立和完善农业自然灾害的保险制度
民以食为天。我国人口数量庞大，而农村生产力水平落后，为了解放农村生产力、解决人口生存问题，我国自改革开放始采取了分地到户，以家庭为基本单位的农业生产模式。勿庸置疑，此种农业生产模式发挥了极大的政治、经济、社会效益，但同时也造成了土地分散、生产主体微小等客观现实，进而使农业的保障方式从国家总体性保障变为农户或农民的个体保障。由于我国没有及时建立农业保险体系，个体农户或农民的收入也不足以促使其购买农业保险，从而使我国的农业产业发展长时间处于基本无保障的境地，这和农业在我国社会发展中的地位是不相符的。所以，建立健全具有中国特色的农业自然灾害保险体系势在必行。
1.我国发展农业自然灾害保险的现实困难
农业自然灾害保险不同于其他的商业性保险，虽然现实的情况是农民有需求，保险公司有市场，但发展农业自然灾害保险事业的困难也是明显的：其一，农民收入水平太低。农民收入水平是农业保险发展的决定性因素，截至2004年底，农村居民人均纯收入为2936元，而西部地区12省（市、区）仅为2192元，有限的资金却要解决衣、食、住、行、就医、子女就学等问题，剩下的可支配资金微乎其微，多数农民根本就出不起保费，无法参加农业保险。其二，传统农业比重太大，农业经济组织化程度低。对于保险公司来说，农业保险对象以家庭为单位，必然需要巨大的人力、物力投入，成本高昂。如果通过龙头企业和互助合作组织进行投保，无疑现实可行，但当下中国农村的现状极大地限制了农业经济合作化的发展，同时也制约着农灾保险的发展。其三，国家支持力度小，缺乏相应的系列政策。由于农业保险目前还处在试点阶段，国家的政策倾斜和支持力度有限，使得保险公司进入农业灾害保险这一领域存在制度瓶颈。比如，目前国家对农业保险的支持仅仅是免征营业税，国家没有实际的政策补贴措施，可想而知，没有国家的支持，一旦遇到农业大灾之年，保险公司必将入不敷出。此外，信用担保制度的缺失也阻碍着农业保险的发展。政策规定农地、林木等都不能抵押，这或许可以一定程度保护农业和农民利益，但却制约着农业保险事业的发展。其四，农业保险法律缺位。农业保险需要法律的规范和支持，但目前我国还没有农业保险方面的专门法律，使得现有农业保险双方的合法权利得不到有效保护，也使农业保险事业的发展止步不前。其五，教育、宣传不到位。农民普遍存在“如果没有灾害我的钱就白交了”的意识，这并非是他们不相信农业保险，而是对农业保险的内涵认识不清，因此必须加强农业保险知识的教育和宣传，逐步改变农民对农业保险的简单认识。其六，保险规模太小，水平低下。由于国家扶持的力度较小，现有保险公司对农业保险的限制多，农业可以参保的种类有限，从而使农业保险发展愈来愈萎缩。统计显示，1994年以前我国农业保险曾经有一段快速发展时期，1994年的保费收入达到8.6亿元，可是此后全国农业保费收入连续下滑，直到2005年才有所好转，但也只达到7.3亿元。我国从1982年起就开展了农业保险业务，但一直以来，只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司经营着少量业务，近几年来保监会虽批准筹建了几个专门性的农业保险公司，但体制、政策等的不完善依然使此项业务的开展困难重重。其七，农业保险人才短缺。随着经济社会的发展，农业产业和保险事业各自都获得了很大的发展，但既懂农业政策，又懂农业保险政策，既了解农村现状，又了解保险内容和条款的人才目前十分缺乏。
2.农业保险存在严重的供需矛盾
我国农业保险一直实行低保额、低费率、低赔付的“三低”经营方式，不能满足我国农业发展在保险方面的要求。农业保险远未起到应具有的保障农业的作用，与农业发展要求相去甚远，存在着严重的供求矛盾。从严格的经济学意义上来说，我国尚未建立起真正的农业保险机制，农业保险业务主要是行政保险、关系保险、人情保险，真正由供需双方自愿达成的农业保险关系极少。我国农业保险的发展呈现这样一种局面既有农业保险供给方面的原因，也有农业保险需求方面的原因，还有政府政策方面的原因。
从农业保险供给方面看，我国的农业保险还存在以下问题：
（1）农业保险赔付率太高
尽管农业保险赔付率在各年份之间起伏不定，但始终处在高水平上。据统计，我国农业保险赔付率最低的1996年也高达68.74%，而最高的1986年达136.34%。我国农业保险赔付率高是由以下方面的原因造成的：①农业生产本身的特殊性。农业同其他产业部门不同，农业生产直接依赖于自然条件。因此比其他产业部门要更多、更重地受到自然灾害的侵袭。农业基础设施越是落后，农业生产工业化水平越低，受自然灾害的打击就越严重。②地方政府的不良行为倾向。这主要反映在两个方面：一方面是一些地方政府强制保险公司承保风险大的保险标的。不少地方政府把当地损失概率很大的农作物或养殖对象作为要求保险公司承保的主要对象，而对于损失概率小的农作物或养殖对象则不动员农民投保，使得保险公司面临的风险过于集中。另一方面是当灾害发生后，一些地方政府和农业管理部门高报损失。保险公司在核赔时，对于保险标的损失确定不得不依靠地方各级政府，特别是区、乡政府，而它们往往出于地方利益而高报损失，从而人为地增加了保险公司的赔款支出。③农民的行为倾向。农民作为直接生产者，他们掌握的各种关于农作物或养殖对象风险大小的信息比其他人或机构更多，他们往往选择那些风险最大的对象投保，而对风险小的对象则不投保；同时，农民中保险意识强或积极投保的，往往是最懂得转嫁风险的人，也是面临更大风险的人。这样就使保险公司的农业保险业务面临的风险高度集中。农民和地方政府的上述行为倾向造成一种恶性循环。投保对象风险越高，农业保险的赔付率越高，保险公司越不愿意经营，农民和地方政府就越是要优先选择风险大的对象投保，农业保险的赔付率也就难以降下来，也就不可能指望保险公司积极、主动地去发展农业保险业务。
（2）农业保险主要采取统保方式，削弱了保险公司的积极性
农业保险有两种承保方式：一种是采取统保方式，即以县为区域或以乡为单位集体投保；另一种是采取散保方式，即由独立的农户单独投保。目前由于保险代理制度不发达以及其他原因造成农业保险大多采取统保方式，使得保险公司处于被动地位。这也使得保险公司不愿拓展农业保险业务。
（3）农业保险代理制度不发达、不完善
20世纪90年代以来，在城市地区保险代理发展相当快，也逐渐形成了一套比较成熟的做法，但在农村地区保险代理制度却还没有发展起来，更谈不上保险代理制度的完善。农业保险代理制度的不发达、不完善也阻碍了农业保险业务的发展。
（4）农业保险的保险金额低，险种与农民需求不适应
农业保险的保险金额一直定得很低，这样对许多农民来说，是否投保并不重要。虽然农业保险险种数量已经较多，但现有险种与农民需求尚有较大距离。造成这一局面的根本原因是农业保险市场缺乏竞争性。没有竞争，保险金额不可能提高，险种的开发也就总是滞后于农民的需求。
从农业保险需求方面看，我国的农业保险还存在以下问题：
（1）农民缺乏保险知识，保险意识弱
20世纪80年代虽然我国的农业保险业务恢复了，但农民仍然偏好家庭自我储蓄式保障和互助保障，保险意识很弱。加之目前绝大多数农户的农业经营规模都很小，因此保险金额不可能高，即使参加投保，也得不到多少保险赔付，农民也就不可能有很高的积极性参加农业保险。
