二、改善农业生态环境，提高减灾抗灾能力的个案分析
农业生态环境是农业可持续发展的基础条件，良好的生态环境是农业发展的根本支撑和保护。从农业生态环境改善的现状看，我国农业生态环境的保护和建设在不断加强。我国先后颁布了包括《中华人民共和国环境保护法》在内的数十个环境保护法律法规，并在各地区建立了众多的自然保护区。下面我们的长江流域、黄河流域和珠江流域为典型，对其改善农业生态环境，提高减灾抗灾能力的实践，进行个案分析。
（一）长江流域农业生态环境的改善与减灾抗灾能力的提高
长江干流是中国最大的流域地区，其面积约占全国总面积的15.5%，长江流域集中了全国38%的人口和41%的社会产出（GDP，按1952年价格计算）。就经济发展和我国农业生态环境的改善而言，无论是在过去、现在，还是在将来，长江干流都是中国最具有典型代表意义的地区。
长江干流横贯我国东西，是我国经济最发达的区域之一，但同时也是生态承载压力过重、环境极为脆弱、资源消耗过量的地区。由于长江地区人口、资源与环境的关系不协调，导致目前长江流域自然生态环境不断恶化，土地和湿地减少，植被遭到破坏，农业环境污染严重，洪灾和泥沙灾害加剧。许多学者对此进行了大量而广泛的分析研究。研究结果显示，长江流域，特别是是长江上游的水土流失及生态环境破坏是造成长江洪水灾害的重要原因。长江上游由于滥砍滥伐，过度开垦陡坡荒地，导致植被破坏，森林覆盖面积减少，降低了水源的涵养能力。降水直接形成的地表径流加重了河流的行洪压力，同时也造成了严重的水土流失，由此造成湖泊和河道的淤积，使河床抬高，水库容量减小，水位上升，再加上平原湖区围湖造田和侵占河道，更是加剧了水沙灾害的危害。因此，长江流域农业生态环境的改善和减灾抗灾尤为重要。
1.农业生态环境改善的成功实践——“长治”工程建设
进入20世纪80年代后，长江流域的生态环境问题日益突出，而水土保持更是生态环境建设的重中之重。1988年针对长江上游水土流失的严重性以及三峡工程建设的需要，******批准实施了长江上游水土保持重点防治工程（简称“长治”工程），将金沙江下游及毕节地区、陇南及陕南地区、嘉陵江中下游和三峡库区作为首批重点治理区域。随后，长江中游的汉口丹江口水库水源区、洞庭湖和鄱阳湖水系以及大别山南麓的部分水土流失严重县也相继启动重点防治。迄今为止，“长治”工程的实施范围已扩展到10省（市）的194个县（区），已累计初步治理水土流失面积7.7万平方公里以上，取得了显著的成效。“长治”工程围绕促进经济、资源、环境与人口协调发展的目标，注重保护和合理开发利用水土资源，以实现生态环境和农业生产条件的改善。具体言之，通过调整土地利用结构，因地制宜采取植物措施、保土耕作措施和工程措施，实施以小流域为单元的山、水、田、林、路综合治理开发，在流域内逐渐形成了一批具有区域特色的水土保持成功模式。一是在金沙江干流河谷地区，该地区以提高小流域水资源的利用率为重点，加快优势产业发展，增加林草覆盖，达到经济效益和生态效益的统一。二是嘉陵江中下游地区主要遭受水力面状侵蚀，所以该地区把坡面水土整治作为重点，突出沟、渠、池的有机组合，实施集引、蓄、灌、排功能于一体的坡面水系和田间道路建设，以提高水土资源的集约化利用率。三是三峡库区以提高人口承载力为目标，以基本农田和经济果木林建设为重点，充分开发利用水土资源，为三峡工程长期有效运行和移民安置创造了有利条件。四是甘肃陇南地区以改善农业生产条件为主要目标，以坡改梯工程为重点，进行水、田、林、果、路综合治理开发，有效防止了滑坡和泥石流灾害，保护了灾害险区人民的生命财产安全，实现了脱贫致富。五是乌江上游及赤水河流域的贵州石灰岩山区，以抢救耕地资源为重点，突出坡改梯工程建设和陡坡耕地退耕还林，加强农业基础设施建设，推进生态恢复工程。
“长治”工程实施以来，长江上游水土流失最为严重的“四大片”的治理已完成1/3。根据全国第二次遥感调查结果，20世纪90年代中期与80年代中期相比，长江流域水土流失面积总体上减少了8%。在工程建设中，治理区域内各地通过植树造林，加快农田基本建设以及陡坡耕地退耕还林，使治理区林草覆盖率平均达到55.8%，比治理前提高了20%，其中，金沙江下游的云南楚雄彝族自治州林草覆盖率提高速度最快。嘉陵江中下游生态环境改善的区域达到10万平方公里左右。长江上游一些测站的数据显示长江的泥沙含量明显减少。三峡库区通过水土保持重点治理，人口承载力提高10万人以上。贵州省毕节地区六个重点防治县（市），贫困人口由1990年的150万减少到1995年的90万。甘肃陇南地区通过“长治”工程，帮助近百万人脱贫。“长治”工程走出了一条治理水土流失、改善生态环境的成功之路。“长治”工程的实践经验告诉我们，从治理水土流失入手，开展综合治理是根治长江、开发长江的新里程，是促进该流域经济社会环境可持续发展的基础保证。
2.长江流域改善农业生态环境，提高减灾抗灾能力的重点
围绕“封山育林，退耕还林；退田还湖，平垸行洪；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏通河道”的32字方针，长江流域各地应尽力恢复长江流域农业生态的良性循环，消除生态危机，减少洪水灾害，实现长江流域经济可持续发展的重点如下：
第一，深化长江流域生态环境管理体制，提高管理效能。长期以来，条块分割的环境管理体制，以水资源的管理为重点，造成防洪减灾、防治污染、城乡用水、生态保护等工作中的诸多矛盾，增加了管理的成本。因此，长江流域水资源保护局应按流域管理与区域管理相结合的原则，以“一龙管水，多龙治水”的模式，对江河上、中、下游，城市与乡村，地表水与地下水，水量与水质，供水与需水，用水与防治污染实现统一规划和管理，实行供水、排水、污水处理一体化的水务局管理体制。对长江流域水资源的统一管理，就是遵循水循环的自然规律，对各生态区段所在区域的水质和水量、地下水和地表水实施统一的系统管理。从目前来看，这是切实可行的区域性管理模式。
这一管理模式和长江流域的水环境保护，需要相应的法律法规来加以保障。新实施的《中华人民共和国水法》，明晰了水资源的所有权，实现了水资源所有权和使用权的分离；在水资源管理体制上也有重大突破，明确了国家对水资源实行“流域管理与行政区域管理”相结合的管理体制，由******水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，规定了国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度等；确定了流域管理机构的法律地位以及水资源规划的法律地位和法律效力，强化了水资源保护方面的相关规定。这些内容有利于完善我国的水资源保护法规体系，提高依法管理的效能。
第二，加强区域合作，促进农业生态环境改善。长江流域东西部区域合作开发资源前景广阔：一是对流域西部丰富的农业资源进行综合开发，发展种养业和林果业，走产供销、贸工农一体化的农业产业化经营之路；二是利用西部多品种的动植物资源和农副产品资源，兴办加工企业，提高流域西部地区产品的科技含量、商品化和市场化程度；三是可以有选择地合作开发价值高、效益好的能源和矿产资源，吸引流域东部省区到西部建立能源和原材料生产基地；四是切实加强流域东部和西部的生态环境合作建设。长江源头和上游地区森林资源较丰富，充分利用区域环境保护合作资金，科学适度地开发这些地区的生态资源和旅游资源，有利于长江上游区域经济的发展和贫困地区人民脱贫致富，有利于全流域生态环境的保护。
第三，建立多元化生态环境建设投入机制。长期以来长江流域用于生态环境保护的资金投入不足，对已有资金缺乏统一管理，中央和地方的投资分工也不尽合理。近年来，国家加大了对该流域植被建设和水土保持的力度，但是条块分割的投资体制依然存在，各项措施不能形成合力，难以充分发挥综合治理效益。比如，针对一个完整的小流域的综合治理措施体系，在实际操作中往往被人为分割开来，由不同的职权机构按措施分别立项，导致对一个流域或区域的治理重复投资，治理面积重复计算，造成“综合治理、综而不和、重点投资、层层截留”等诸多问题。针对上述问题，决策部门理应从全局性、长远性、稳定性出发，来研究如何建立长江流域生态环境建设的投入机制，并且应继续加强以金沙江、嘉陵江、陇南陕南地区和三峡库区等四个治理区为重点的小流域生态环境建设。政府应进一步加大投入，加强农业生态环境建设，建立政府推动和市场推动相结合的水土保持多元化投入机制，吸引社会资金投入水土保持生态建设，调动全社会参与治理水土流失的积极性，加快治理速度，从而使流域内的水土保持在速度、质量和效益等方面得到新的发展。
第四，建设流域内对泥石流、滑坡的监测预报基本网络。据不完全统计，长江上游地区有滑坡15万处以上，中强度以上泥石流分布面积超过10万平方公里，大小泥石流沟4000多条；有200多个城镇受到滑坡、泥石流威胁，每年因滑坡、泥石流和山洪灾害造成的人员死伤，比中下游洪灾还多。滑坡、泥石流灾害集中分布在嘉陵江上游的西汉水和白龙江中下游，以及金沙江下游。这些地区由于地质构造复杂，降雨强度大，滑坡、泥石流灾害发生频率高。另外，洞庭湖和鄱阳湖水系区域崩岗问题严重，受侵蚀剧烈，是这一地区泥沙的主要来源。因此，泥石流灾害区应以预防为主，防治结合，建立滑坡、泥石流灾害预警系统，加强对滑坡、泥石流和崩岗的防治，这不仅是保障流域广大人民生命财产安全的迫切需要，也是减少入江泥沙的重要措施，必须引起高度重视。
第五，封山育林，退耕还林，治理水土流失灾害，改善农业生态条件。封山育林，退耕还林，治理水土流失灾害，是改善长江流域农业生态条件的物质基础。必须把发展林业、恢复生态平衡作为农业防旱抗旱的一项战略性任务来抓。近十年来，长江流域水旱灾害之所以发生频繁，森林植被遭到破坏和水土流失加剧是一个重要原因。所以，流域内各地应按照因地制宜、因害设防的原则，有步骤、有重点地封山植树、退耕还林，保水蓄水，固土固沙。流域内各地应以封禁治理为主，以小流域为单元大力改造坡耕地，加大陡坡退耕还林还草力度，兴建小型、微型水利设施，建设坡面水系工程，加强经济林果种植，促进小流域经济发展。在流域内建立完备的林业生态体系，建成功能齐全的流域生态工程体系，不仅是抗御干旱、洪涝，减轻水土流失和山地灾害的需要，而且是促进农村山区经济发展和农民脱贫奔小康的需要。鉴于20上世纪90年代以来流域内各地森林病虫害危害加重，做好病虫害治理工作就成为植树造林取得效果的重要保证。
第六，退田还湖，疏通河流干道，清理湖障，重视河湖生态工程建设。长江水灾频繁，主要是由于水量大而泄洪量有限。特别是中游湖泊本应起着天然调蓄长江洪水和扩大行洪能力的作用，但是由于围湖造田等原因，使中游湖泊的水面面积不断减少，如洞庭湖有1659平方公里左右被围湖造田，大大降低了调蓄洪水的能力。因此，各湖区应采取积极措施提高中游湖泊的洪水调蓄能力与行洪能力；加固干堤，疏通河流干道，提高防洪能力。总体来说，各湖区可采取以下措施：①加强对长江中游湖泊的治理和湖泊生态工程建设，杜绝新的围湖造田，对过度围垦的田地，要根据条件，逐步退田还湖。②在退田方式上，长江三口流入洞庭湖处，沅、澧、湘、资四水入湖处，应全部退田还湖，确保其行洪能力。③建立动态的蓄洪垸，将沉降速度较快，地势低，工程质量差，人口较分散的民垸定为蓄洪垸，洪水来时蓄洪，平时耕种。蓄洪区内民众应迁至蓄洪垸大堤上构筑的顺堤平台上。此外，还应建立蓄洪闸，洪水来时开闸泄水。④按照永久性标准，加固加高长江中下游的荆江大堤、九江大堤、黄广大堤等堤防工程。应加快中下游重点崩岸整治工程建设，并对现有长江沿线的堤防有计划的改建或重建，充分发挥非工程措施的防洪作用，变防洪工程的“堵”为“疏”，不断提高防洪的减灾效益。
