第一节农业基础设施的建设与减灾抗灾能力
我国要实现传统自给性农业向现代商品性农业的转变，提高农业抵御自然灾害的能力，实现农业现代化，必须要有发达和完善的现代农业基础设施与之相配套。目前，我国的农业基础设施建设严重滞后，无法支撑现代农业的发展。我国农业在自然灾害面前显得十分脆弱，难以有效抵御和防范风险。因此，改善农业基础设施建设的现状，对于解决“三农”问题意义重大。
一、农业基础设施与农业基础设施建设
农业基础设施（Agricultural Infrastructure）是基础设施（Infrastructure）的一个子概念。从经济学角度定义，基础设施是为国民经济正常运转提供公共服务（Public Service）并保证其社会扩大再生产得以顺利实现的各种物质技术条件的总和。基础设施的内涵包括：其一，它是为公共经济和生活提供服务的，是一种公共服务产品，而不是私人产品（Private Goods）；其二，它是社会扩大再生产所需的公共物质技术条件，即社会所有部门都需要的共同条件；其三，它是一国或地区国民经济发展的充分条件和保障基础；其四，基础设施不仅包括有形的物质存在形式，也包括各种无形的公共条件。我们应该在深刻认识基础设施内涵的基础上，来认识农业基础设施。农业基础设施是指在自然和经济再生产交织进行的，生物有机体与环境之间能量转化、物质交换和循环的过程中，所必须投入的物质和社会条件有机总体的总和。
农业基础设施具体可分为四大类：一是物质基础设施。它包括保障农用生产资料的农业产前阶段的基础设施，还有提供农药、化肥、燃料、优良品种等物质投入的物质基础设施。这是一种确保农用生产资料供应的基础设施。二是生产初级农产品的农业产中阶段的基础设施。它包括农用耕地、农田水利设施、田间作业道路、农用生产用电路与供电设备等农用生产环节所必需的设备设施。这是一种确保农业生产阶段正常运作的基础设施。三是促进农产品流通的农业产后阶段的基础设施。它包括农产品加工的厂房和机械、采集与输送农产品的交通工具、存储农产品的仓库、农产品的初加工与销售设备等基础设施。这是一种确保农产品流通顺畅的基础设施。四是社会基础设施。它包括农业教育、科研、农业推广方面的基础设施，以及农业政策、法规和农业信息方面的基础设施。
从农业基础设施这两大分类来讲，其最终目的都是为了保证农业综合生产能力和生产水平的提高，只不过它们发挥作用的着力点有差异。物质基础设施作为一种公共服务产品，它的建设主要是改善农业生产所需的物质条件，特别是改善在自然灾害境况下的物质条件；社会基础设施的建设，则是提供进行农业生产所需的社会保障，尤其是提供促进农业生产的农业劳动者、管理者和科技人员，并促使其技能、素质不断提高。
无论是物质基础设施还是社会基础设施建设，都是提高农业减灾抗灾能力的基本条件。第一，农业基础设施建设，可以创造一个良好的水利条件，可以改善水利设施，提高灌溉率。水分是实现、保持和促进动植物生长的决定性因素之一，并且对现代生产投入要素功效的发挥具有推动作用。第二，它可以创造良好的土壤条件，改善土质。农业基础设施建设一个重要的目的是为了增强土地资源的功能，改善动植物生长的外部条件。通过土壤改良，可以增强农业抗灾能力；通过植树造林，江河流域治理，能够有效地调节气候，保持水土，防治风沙，改善生态环境，为农业生产创造一个适宜的生态环境，使农业防范灾害的能力增强。第三，农业基础设施建设可以提供更加便捷的交通条件。农村公路和田间道路的修建，是基础设施建设的一部分，农村交通条件的改善，可使减灾抗灾活动有快速反应的通道。第四，农业基础设施建设可以提供一个灵敏的防灾抗灾监测、预警系统，减少自然灾害对农业生产经营活动造成的损失，降低农业自然风险，提高农业生产的稳定系数。第五，农业基础设施建设可以增强农业部门对人力资本、财力资本等的吸引力，增强农业生产经营者的风险防范意识。特别是在社会基础设施的建设方面，通过政府或社会公共部门的大力投入，会产生一个对社会资源的聚集、转移效应，实现人才、资本等要素的优化配置，改善从事农业生产所必需的社会条件，促进农业科技教育的发展，从根本上提高农业生产者的素质，增强农业科技人员和管理者的技能才干，增强农民自身的风险防范意识。
二、农业基础设施建设的现状及存在的问题
改革开放以来，我国农业基础设施建设取得了较快的发展，农业生产条件得到了较大改善，综合生产能力不断提高，为农业抵御自然灾害，增强减灾抗灾的能力奠定了一定的物质基础。从农业基础设施投资看，在农业投资中，政府对农业基础设施建设的投资连年增长，而且增幅一直较大。特别是进入“九五”时期以来，我国农业基础设施建设投资的增长幅度，已超过基本建设投资总额的增长幅度，其投资占基本建设投资的比重也呈递增态势。2002年，农业基础设施建设投资额达1291.6亿元，比2001年增长30%；2003年，农业基础设施建设投资额略有下降，为1097.7亿元，农业基础设施建设占全部基本建设投资的比重由2001年的6.8%上升到7.3%。我们可以看出，农业基础设施建设力度的不断增强，不仅保证了农业发展的需要，缓解了水旱等灾害的侵扰，而且增强了农业减灾抗灾的能力，改善了农业生产条件和生态环境，促进了社会经济的可持续发展。
农业基础设施建设的成绩勿庸置疑，但是从全面提升我国农业的国际竞争力，从把农业自然灾害风险降到最低限度，从实现农业可持续发展战略来看，现有的农业设施供给水平难以满足农村生产和生活的需要。无论是农业发达地区，还是欠发达地区，无论是平原区还是丘陵山区，都需要根据农业经济发展的要求，从自身特点出发，建设和完善一大批基础设施。对于已建成的农业基础设施，也急需配套和更新改造。我国农业基础设施建设总体上发展滞后，已成为制约减灾抗灾能力提高的瓶颈，严重影响了农业现代化发展的进程和社会主义新农村建设。
1.战略规划科学性欠缺
长期以来，我国社会经济发展战略片面追求工业化，以牺牲农业来支持工业的发展；在农业生产中又以粗放型经营为主，没有把农业基础设施放在优先发展的战略地位加以统筹规划。这就从根本上决定了农业基础设施难以发挥其社会“先行资本”的功效。由此带来的影响有以下几点：其一，农业基础设施一直处于短缺运行状态，当短缺瓶颈凸显到一定程度时，社会资源会强制或非强制性地流入该部门，当短缺强度减缓到能被社会承受时，资源又会转移到社会其他高效率部门，因此不能保证农业基础设施的投资效率。其二，资源的短缺使农业基础设施难以在一定时限内形成体系，仅仅对某些小规模的农业基础设施加以建设，又难以有效发挥农业基础设施的物质基础效应和规模效应。其三，在这种选择性投资建设中，人们的战略决策往往偏向那些直接为工业生产经营活动服务的社会性基础设施。在我国的二元经济社会结构中，农业生产领域往往难以享有已有的公共服务产品，致使社会共享资源仅为少部分有限的社会生产部门服务，难以充分发挥其使用效率。此外，在现实中，还常常出现设施短缺与大量设施闲置并存的情况。
2.布局缺乏合理性
战略失当是一个方面，而农业基础设施布局的不合理，也直接影响基础设施效率的发挥和对自然灾害的承载力。农业基础设施建设作为一项复杂的系统工程，必须把各种不同功能和类型的子系统有机整合起来运行，构成完整的大系统，才能充分发挥整体功效，这是农业基础设施布局的一大关键点。目前的农业基础设施，从设施布局看，缺乏统筹规划，设计也不科学。首先，农业基础设施重复布局，区位选择偏差。基础设施作为社会性公共产品，具有共享性，但由于传统条块分割体制的影响，导致设施“大而全”、“小而全”并且封闭运行，造成不必要的资源浪费或闲置，降低了设施的利用率。同时，许多农业基础设施具有固定性，建成之后往往受空间区位制约，不易更改其服务范围。以1965年政府在全国16个省市兴建的92个棉花储备库为例，共建成94万平方米，1000万担容量，由于基本上布局在深山老林中，难以调集和运输，到1987年所有储备棉出库，设施几乎全部废弃。其次，农业基础设施之间关联性较差，甚至相互矛盾。比如，农产品仓储设施建设常常不考虑加工配套设施；科研设施建设中缺乏相配套的试验基地；农业科技、教育和技术推广往往自成系统，没有形成一体化的有效运行机制。各种农业基础设施之间缺乏配套性和关联性，难以充分发挥基础设施的整体功效。有些设施甚至在功能运用上相互掣肘、相互矛盾。特别是在能源、水利和交通运输等具有综合性功能的设施方面表现突出，协调性差。最后，设施结构比例不合理。这种不合理主要是指各基础设施相互之间或相同功能设施的内部，结构比例关系没有处于最优状态。比如，在农业科研开发和推广中，往往重实验室研究，轻技术推广。近年来，我国每年约有7000项农业科技成果问世，但推广率只有30%～40%，真正转化为现实生产力的仅有11%左右。在交通运输业内部，以铁路运输为主，其他运输方式采用较少。各种设施之间结构较松散，难以发挥最大效用。
3.农业基础设施投资总量不足，压力大
进入20世纪90年代以来，我国的农业基础设施建设投资尽管有了较大幅度的增长，但由于历史上对农业基础设施建设投入欠帐太多，设施陈旧老化，问题严重，所以投资总量仍然不足，压力大。1990—2002年，我国农业基本建设投资仅增加562亿元，年均仅增加47亿元；而同期全国其他主要行业如制造业，电力、煤气及水的生产和供应业，交通运输和邮电通信业投资分别增加了1716亿元、2093亿元和4183亿元，年均分别增加143亿元、174亿元和349亿元，农业基本建设投资占全社会基本建设投资的比重一直很小。长期以来的比重差距和低增幅是无法从根本上解决农业基础设施老化问题的。尽管我们作了努力，但仍然存在许多问题：第一，农业机械总动力不足。据2006年中国统计年鉴显示，2005年在农业机械总动力方面，西部的青海和西藏居倒数第三位和第四位，分别为230.9万千瓦和327.3万千瓦；总动力最多的是东部的山东和河北，分别为9199.3万千瓦和8487.2万千瓦。就差距而言，山东的农业机械总动力是青海的39.84倍，是西藏的28.11倍；河北是青海的36.76倍，是西藏的25.93倍。第二，有效灌溉面积小。西部的西藏和青海为有效灌溉面积最小的地区，2005年西藏和青海的有效灌溉面积分别为16.26万公顷和17.55万公顷；而有效灌溉面积最大的是河南和山东，分别为486.41万公顷和479万公顷。就差距而言，河南的有效灌溉面积是西藏的29.91倍，是青海的27.56倍；山东是西藏29.46倍，是青海的27.14倍。第三，水库总容量小。2005年水库总容量最小的地区为西部的西藏和宁夏，分别为11.9亿立方米和19.4亿立方米；总容量最大的地区为湖北和广东，分别为553.8亿立方米和415.4亿立方米。就差距而言，湖北的水库总容量是西藏的46.54倍，是宁夏的28.55倍；广东是西藏的34.9倍，是宁夏的21.41倍。
4.缺乏资产经营管理，基础设施抵御灾害的能力低
目前对农业基础设施的管理主要是实物管理和设备管理，缺乏资产经营管理，难以适应农业商品化、市场化发展的要求。现有基础设施很多是无偿供给、无偿服务，无偿消费；供给越多，需求缺口越大，造成了设施投资效益低，甚至零效益，影响了扩大再生产的顺利进行。与此同时，许多农业基础设施年久失修，功能老化，配套设施未能跟上；土壤贫瘠化，水土流失加剧造成水利设施的有效灌溉能力下降，河道淤积，防洪排涝能力下降。特别是实行联产承包责任制后，一些农田基本建设几乎处在无人问津的状态，保障能力下降，严重地影响了农业的可持续发展。据调查，重庆市万州区共有“病险”水库106座，其中2/3的“险库”、“病塘”急需整治，大部分渠道渗漏严重，排灌效率下降；稻田保灌面积仅为46.8%，绝大部分旱地和占1/4的稻田没有灌溉设施；中低产田地所占比例较高，占可耕地总面积的70%以上；水土流失面积高达55.3%。在万州区，可耕地的有效灌溉面积不到总耕地的50%，但是很多水利基础设施处于半运行甚至瘫痪状态。
4.管理体制障碍
农业基础设施管理体制包括产权管理体制、投资管理体制、价格管理体制和营运管理体制等。改革开放二十多年来，我国的经济体制正在发生根本性变革，社会主义市场经济体制逐步建立起来。但在新旧体制交替变化过程中，由于传统体制的惯性作用，许多原有体制的弊病还未根本消除。其中，重建农业基础设施的产权制度和所有权制度成为重中之重。在农业设施产权制度方面存在的主要问题包括：所有权主体意识不强、产权不明晰、资产闲置和流失严重、存量不清、投资流量常常被挪用和转移，以及管理权限分散化等问题。投资管理体制中存在的问题包括：投资的责、权、利不统一，财政、信贷职能不清，乱开发，乱立项，乱投资，缺乏投资效益。价格管理体制中存在的问题包括价格关系未理顺；供给越多，亏损越大，财政补贴负担越重；乱定价、乱收费、乱摊派的现象仍然屡禁不止。营运管理体制中存在的主要问题是各种责任制名实不符。导致这种状况的原因主要是许多农业基础设施的管理还停留在计划经济时代，还未走上产业化、企业化之路，没有遵循产业发展规律和市场经济规律，一些地方的相关管理部门甚至只是把它作为一项社会福利事业来对待。农业基础设施部门在运作中，必须考虑如何依据市场经济法则来运作，又要充分体现出基础设施所特有的公共服务产品特性，这是农业基础设施经营管理体制改革亟待解决的重要问题。
