8.必须认识到，民主制度的生存依赖于民众政策知识的丰富了解和思想认识的明智开化。由此还可以得出这一结论：在许多第三世界国家，西方意义上的有效民主制度在一两代人的时间内可能还难以实现（这同尊重基本人权以及不断朝着民主制方向发展完全是两回事）。
还有一种可能的情形是，公众对某些重大政策的无知可能有利于长远利益。譬如，各种技术革新有益于未来却需要当代人来充当试验品，公众由于这方面的无知而处于被动地位，这样就可以获得他们的赞同。如果当代政策公众完全意识到自己或许会因为这种技术创新的可能副作用而受到损失的话，则这种革新便会受到阻止。这种可能性给我们造成了更为严重的问题，要恰当地处理这类问题，或许需要一种新的公众哲学，而这远远超出了本书的范围。
上述各点直接与逆境中的政治相关，提出了已超出本书范围的极其令人痛苦的问题。然而，对于政策公众的一些主要特征与逆境中高质量政策制定诸多要求之间的鸿沟所带来的问题，我们必须加以认识。
以上的结论需要从逆境中高质量政策制定所需要的政策思想多元化的角度予以重新考虑。这样，所存在的问题就不仅仅是为了维护以下两方面的平衡而遇到的所有价值问题和各种悲剧性抉择了；这两个方面在于，既要维护各种形式的民主价值，又要满足政策制定行为在应付逆境上的诸多需要。
政策思想多元化
只要不危及基本的价值观和损害政府的行动能力，一定限度内的积极冗余、多元主张和其他形式的多元化乃是确保政策制定质量所必不可少的条件要求。对此，言论自由的早期倡导者们已有充分认识。对政策制定过程系统主要部分的内在无能的分析进一步加强了政策思想多元化的必要性。政策思想多元化是通过各种意见的相互补充、充实以及见解的多样性和错误的排除来克服政策制定过程系统诸多局限性的一种主要途径。因此，以下这种观点既为历史事实所证明，也为理论分析所支持，即政策范式的创新在现有体制内很难实现，而常常它依赖于政策思想多元化作为基础。
政策思想多元化及其对实际政策制定的输入往往遇到许多障碍，这些障碍遏制了其作用范围并削弱了其积极效果。在极权制国家，多元化政策思想受到压制，这就内在地决定了这些国家一般只能对政策作些笨拙的修补。在那些强烈迷信政策神学和教条的国家，这些神学思想往往遮住了人们的视野，从而缩减了政策思想多元化的范围。在民主制国家，普遍流行的见解和共同接受的假设同样可以闭目塞听。从技术上说，缺乏接触信息材料的途径，不能获得资源，缺乏对“自由思想家”的制度化支持，与已有体制相互联系的非正式网络过于紧密，这些都是削弱政策思想多元化的部分因素。
构成政策思想多元化基础的是一些更为根本的特征，包括社会创造力的特征以及创新者处理政策相关材料的欲望和能力的特征。这就把政策思想多元化同政策事业家联系在一起。这些方面很少为人们所理解，难以推进却又易于阻止。多元化政策研究的制度化可能会对此有所帮助。
在现有体制本身有意保持积极冗余的做法代表了政策思想多元化的一种特殊形式。这方面的机构设施包括：由政府维持的智囊机构，立法机构的专业配备，政党研究组织，从事政策制定效果审计的专门控制机构等。缺乏这类机构将肯定削弱政策思想的多元化，而设立这些机构本身未必就能保证有意义政策思想的产生。现有体制内政策思想多元化往往遭到强烈抵制，这类机构的相对稀少以及已有的这类机构难于维持便是证明。抵制政策思想多元化的原因范围，从对这类机构设施“实践”上的怀疑到抵制者企图维护对信息、方案设计和政策影响的垄断，不一而足。
可以提出这样一个疑问，即政策思想的多元化是否可能走得太远，以至带来过多的思想负荷并混杂着各种形式的意见喧嚣，从而会降低这种多元化对政策制定的积极效用。不论是在历史情形中，还是在当前或可预见的未来，还没有什么迹象表明存在这种危险性。与此性质不同的另一个问题是，即使在民主国家，也需要对合理的政策思想多元化加以必要的限制，对那种危及根本价值观和有损于基本道德原则的思想进行控制。解决这方面矛盾的一条原则是，控制某些形式的行为，而让所有公众思想和意见都自由表达，但这并非总能够提供一种彻底解决问题的办法。
譬如，民主国家就面临着这样一个问题，一旦某些狂热的、歧视性的、反民主的观点开始赢得某些支持而不再是个别人私下孤立的主张，那么该怎样应付这种局面？这些在目前仍属于边际现象，但随着逆境的持续和人们对政策制定不当出现更为激进的反应，这种两难困境可能变得相当尖锐。
由此，我们就触及在政策思想多元化方面实际存在的各种不足，对于这种不足，现在还不能作出普遍有效的评估，因为在各个国家和各种政体中，具体情形千差万别。政策思想多元化是逆境中高质量政策制定的一项要求，在这方面，民主国家比非民主国家享有明显的优势（虽然在苏联已有不同形式的多元化机制在发挥作用）。同时，目前还缺乏应付逆境的有希望的政策备选方案，这一事实可能表明，即使在民主国家，政策思想多元化也存在许多不足。此外，对于怎样使多元化产生所需要的政策思想创新，目前也没有出现什么主张。
及时的政策学习：调整与借鉴
“及时的政策学习”这项政策制定质量要求的理由无需多说。实际问题的飞速变化加上政策制定的弱点和政策失误的沉重代价都使得及时了解情况调整政策成为一项必须满足的需求。此外，在面临无法降低的不确定性和未知状态的条件下，对现实情况发展的及时了解是一种重要而可取的政策制定方式。因而，政策学习的能力作为政策制定取得成功的一个主要决定因素是至关紧要的。现行大多数政策必须被视为一种越来越不合时宜而且具有暂时性的权宜之计，我们需要朝“试验性社会”的方向发展，这种观点并非言过其实。
政策学习理论只是刚刚起步，并且同组织学习、政府学习和社会学习等更为广泛的过程交织在一起。政策学习的必要性只是在口头上得到普遍承认，而实际情形似乎与此大相径庭。
或许这样说是过于苛刻了，在实际中，政策学习和由此而导致的政策调整如果出现过的话，也是以一种曲折的方式分散在无意调整和错误调整的过程中。但许多论据充实的研究表明，有强大的反对了解情况调整政策的因素在起作用，诸如：强求政策的一致性，维持认知图式的一致性，对原政策选择的投入不断升级，对过去情况的错误分析和各种组织动因等等。案例研究（诸如对历史上的军事计划和现实中的政策结果评估等领域的研究）也揭示出这种主动的了解和调整遇到的许多困难，并进一步肯定了政策学习存在顽固障碍的结论。
政策学习的另一个方面是政策借鉴，它同政策信息储存这一课题紧密地联系在一起（克拉茨基1980年的论著对人脑储存作了探讨，其隐含的意义可以激发我们的思想）。
考古学研究结果揭示的人类社会档案史证明，从国家出现的早期开始，有组织的储存便成为政府运作的一个必不可少的组成部分。在中国历史上，曾经是由高度发达的机构专门负责有组织的资料储存，其部分目的即是为了政策借鉴。然而，资料储存必定是有所选择的，也肯定不可避免地带有偏见，这就存在有损于政策借鉴的潜在可能性。例如，戏剧性事件可能在历史储存中占据主导地位（与个体的“闪光灯式记忆”相类似），从而混合了历史借鉴中的内在问题。
一个突出的现代例证便是越南战争：不仅从越南战争中认真吸取教训的研究很少（尽管关于这一课题有大量文献），而且似乎战争的创伤效应对美国政策产生影响的方式不能不说是相当扭曲的，很难说跟“冷静的借鉴”有什么关系。
笔者的研究揭示出在政府中枢决策系统储存机构的实际运行中还存在许多严重缺陷：档案材料很少以有益于未来政策借鉴的形式加以处理；还没有利用计算机建立新型的制度化政策案例储存库的尝试；人事政策常常对建立充分的储存积累起阻碍作用，如频繁的人事更替和变动都会有损于信息的储存积累，美国白宫参谋人员的变动就是很好的例证；对重大决策过程很少进行有利于未来政策借鉴的系统分析等等。
如果将政策学习置于政策过程周期、政策循环参与机构的僵化性、政策更替过程以及政策终止问题的背景中加以考察，我们就可以获得对其困难的另一个角度的认识。
政策学习旨在终止不会达到目标的政策（至于目标是明确的还是潜在的，那是另外一个问题），通过加速政策修正和促进有望成功政策的更替来干预政策的“自然”生命周期，所有这些在政策学习曲折过程的每一步都会遇到内在无能、反对因素和各种抵制等障碍。因而，在改进政策学习的努力中，临界质量的极其庞大是至关紧要的。
这里值得提及的是通过将定期对政策进行重新思考的做法加以制度化（如美国的“日落”法）以及通过专门的“评估”方法与机构设置来改进政策学习的各种尝试。另一类措施涉及社会试验，即试图建立有秩序的社会状态以促进政策学习的一种尝试。各种其他方案在理论著作和具体实践中随处可见。例如，荷兰就已经采取了一些步骤，试图朝“试验性国家”的方向发展。但是，绝大多数的实际情况似乎与此相反，即使是十分明显的政策失败，也很少有政府认真地从中吸取教训。及时的政策学习，如果不是完全没有的话，也是非常缺乏，这是通常最为突出的情形。
为了更好地认识政策学习的困难，在此必须提到一个内含的逻辑哲学问题：假设现实发生超变化，那么从历史中总结的经验教训便不能适用于未来。即使假设的前提不这么极端，政策学习仍然需要一定的时间，这尤其是因为许多政策需要经过很长一个过程才能显示出结果来。因此，即使是那种程度和幅度均低于急剧超变化的社会变化，也足以使得经验教训在能被总结出来之前便不合时宜了。从这种观点看。在军事领域里，由于这场战争总是学习了上一场战争的打法，军队往往比在上一场战争中准备得更好，这便成为一种难以避免的情形。要使政策制定适应不可预见的未来，对过去特定政策具体经验教训的借鉴往往无济于事，只有通过从这些过去的经验中吸取可以运用于未来的一般性结论，通过学习在面临不确定性形势时改进政策制定，包括通过对学习本身的促进才能有所助益。
从以上的认识角度来看，评估研究是有问题的，因为潜藏于过去经验下的动因本身或许就是变化的。譬如，在一个充分就业时期进行负所得税试验所得出的结论，如果作为一个大量失业时期政策制定的基础就很值得怀疑，除非可以总结出同样有效地适用于根本不同条件的经验理论，而这就对现有社会科学的知识状况提出了过高的要求。评估研究以及类似的促进经验借鉴的方法可能对于揭示什么样的措施不起作用以及对于揭露政策领域的实质是有效的，而这也是一种非常重要的经验学习。但是，在一个不断变化的时代，肯定的政策经验往往很难总结。这一结论对不同政策领域的适用性取决于各种现象的具体动因，因而在运用时必须谨慎。在许多政策领域，某种程度的实质性政策经验借鉴是可能实现的，但是，这种借鉴所根据的对有关社会过程稳定性的假设需要进行检验。
