在模糊赌博的情形中，由于偶然因素的作用，同一项政策即使是在客观社会条件稳定不变的背景里也可能产生极其不同的结果，这时政策借鉴存在的问题就更为棘手。当代有关经验借鉴的思想，尤其是在政策制定方面经验借鉴的思想，所依据的前提假设往往是简单的决定论和发展规律稳定论。这种世界观适用于大部分物质世界，也正是它奠定了现代自然科学的发展基础。然而，人类社会的大部分政策领域是以迅速和无规则的变化为基本特征的，因而，政策制定包括政策借鉴都需要有一个完全不同的世界观才能与此相适应。正如本章前面所讨论的，服务于政策制定的有用知识哲学所面临的主要挑战之一便是发展一种政策学习理论，这一理论必须充分认识到超变化和模糊赌博的现实。政府学习过程与政府诊断过程密切相关，两者存在的困难也相类似，诸如组织的倾向、人类心理的特点以及文化障碍；但关于知识困难的基础哲学是更为基本的问题，必须首先给予考察，然后才能有效地探讨组织学习的各种困难。综而观之，政策学习内含的困难在所有方面都是非常可怕的。
这样，就需要有更加先进的政策学习方法，而这种政策学习又取决于政府中枢决策系统对问题的复杂化处理并依赖于特定的知识与思维方式；可是，当今政府中枢决策系统缺少复杂化处理问题的意识，而所需要的这种知识和思维方式在相关知识学科中也极为贫乏。
当前对该领域的赤字估计往往区别出通常形式的政策学习和动态形式的政策学习。前者假定社会发展有足够的稳定性和简单的因果关系，人们可以从传统学习与借鉴中吸取具体的经验教训；而后者假定社会发展的飞速变化和一定程度的不确定性，经验教训的学习借鉴只有通过理论的一般性概括和复杂化的分析处理才能实现。通常形式的政策学习效果很微弱，不同国家和不同政策领域各有差异，也不乏某些有益的借鉴，但这常常不是在政策制定过程系统之内。而较为先进的第二种政策学习在实际中几乎不存在，作为其先决条件的知识和推理方法目前尚未完全得到发展。
元政策制定和统治方式重建
由于存在巨大的质量不足，政策制定的改进就成为自觉、成功和有效地应付逆境所必不可少的先决条件。元政策制定是针对政策制定的政策制定，包括提高政策制定质量的各种努力。在许多方面，高质量的元政策制定是发展逆境中政策制定所需能力的主要方式，尽管其他因素（如政策制定基础的自主发展）也可以起到重要作用。
这种元政策制定是颇为艰难的事业。这一领域也是政策低劣恶性循环的又一例证，它表现为：当政策制定的质量低劣时，最需要有高质量的元政策制定，但此时又似乎最不可能出现高质量的元政策制定。这种封闭的怪圈只是妨碍并常常阻止高质量元政策制定的无能之一。还有其他方面的无能和障碍，如：
1.意识形态和权力政治对改进政府中枢决策系统的抵制，它表现为这种改进因意识形态上的理由而遭到反对和摒弃，或者被认为同现有利益与传统相敌对。
2.由于官僚政治、文职体系的传统和对变革方案的真正怀疑等方面的原因，政策制定的改进遭到政府机构的敌视。
3.最为重要的是，高层决策者自己对政府中枢决策系统的元政策制定缺乏兴趣并极力反对。他们不支持进行这种改进的原因很多，诸如：对这种改进努力可能导致的权力后果及加给个人的职责负担的忧虑；对许多改进方案及其理论根据的怀疑主义态度；对各种缺陷可能被揭露出来的惧怕；对政治代价的敏感；不愿意接受许多改进措施所带来的自我束缚；优先考虑那些百试不爽的老办法，如“私营化”
等等。没有高层决策者的支持就很难甚至往往不可能在政府中枢决策系统实现重大改进。因此，假如不是实际中已经为这种改进提供了某些机会和条件，这一艰巨事业将不会有多大希望。这些机会和条件的形成部分是由于高层决策者个人兴趣等偶然因素的作用，而越来越多的则是因为高层决策者愈来愈深刻感到他们需要帮助来应付逆境。
4.能服务于元政策制定的知识和思想的贫乏构成了另一种无能。在许多国家，尤其是在第三世界国家，政策制定的基础和必要资源的短缺同样构成了一种无能。
元政策制定还同统治方式的重建交织在一起，使问题变得更加复杂。在政府中枢决策系统实施一定的改进而不触及整个统治方式，包括不触及政治，这是可能的；而且，这种改进也常常是可取的。但不久，政策制定和统治方式重建两者之间的部分重合和交互作用便开始出现，譬如：
1.改进政府中枢决策系统而不同时改进统治方式的其他主要成分便可能导致不利的权力转移和扭曲。例如，对立法功能的影响就不可忽视。并行不悖地同时改进这两个方面对于整个统治能力和逆境中的政策制定来说常常是可取的。
2.政策制定基础的发展往往是必不可少的，这一般涉及对统治过程的主要成分实行干预，比如对政策精英阶层和政策公众的干预。
3.包含在元政策制定中的价值观问题（如形式价值与产出价值的先后次序问题）将元政策制定同政治意识形态和政治文化紧密地联系在一起。
4.反之，重建统治方式的各种尝试虽然主要不是为了改进逆境中的政策制定和提高政府中枢决策系统的绩效，但常常对后者产生重大影响。因此，在重建统治方式的各种努力中，应当对元政策制定给予应有的注意。
5.元政策制定和统治方式重建之间在所含问题和改进方法上的密切联系使得两者之间能极大地相互借鉴，同时也为将两者结合起来进行研究提供了充足理由。
6.有关统治方式重建的实践经验和理论思想为发展元政策制定的方法和执行策略提供了重要的知识输入，组织重建和系统重建的方法，有时也同样为统治方式的重建及元政策制定提供了相关的知识，只是表现形式不同而已。
相应地，元政策制定的实际经验也为统治方式重建提供了重要的信息输入。
出于这些原因，元政策制定不能也不应该同统治方式的重建相分离。但它们在强调的重点和关注的核心上确实也存在差别。元政策制定集中针对的是：中央政策制定过程系统，政府机构中对政策制定和政策执行至关重要的部分，那些同中央政策制定密切相关并影响到后者质量的整个统治以及一般文化与社会的诸多方面和机构。而全面的统治方式重建可能采取完全不同的立足点。这种统治方式重建旨在实现多种目标，譬如加强民主参与，在这里政府中枢决策系统往往不被认为具有头等的重要性。事实上，在许多国家，将削弱中央政策制定的实力作为统治方式重建的目标之一或许还是可取的做法。然而，不论政府中枢决策系统及其改进对于统治方式的重建可能具有怎样的意义，在改进政府中枢决策系统的各种努力中，元政策制定必须涉及对统治方式的重建。
本书的考察所得出的一个结论是，政府中枢决策系统的改进是社会有效地应付逆境的一个首要条件。这样，在重建统治方式的综合方法里，元政策制定同样应该得到优先考虑，尤其要注意政府中枢决策系统的改进。因此，本书亦可充当面临逆境时重建统治方式的入门指导。此外，本书探讨了统治方式重建的一项核心内容，即中央政策制定过程系统，并代表了统治方式重建的一种方法。本书下面的部分内容基本上适用于针对统治方式的重建。譬如，第九章提出了一种政策制定重建的方法，这种方法只需略加调整即可适用于统治方式的重建。第十章提出的各种改进建议都是围绕元政策制定的，但同样牵涉到那些对于提高政府中枢决策系统的素质所必不可少的统治方式重建。
正如本书始终认识到的那样，政策制定尽管是社会处理问题能力的关键方面，但毕竟只是一个方面。独立于政府中枢决策系统素质之外的其他社会处理问题能力的提高往往也是有益的，有时可能比政府中枢决策系统素质的提高更为必要。要考察这种可能性，就需要超出本书的范围去构建某种社会控制与调节的一般理论，但现有社会科学知识尚没有为这种探索提供什么基础。然而，我们可以从政策制定的角度对社会处理问题能力的某些方面给予探索，本章有关创新方案、政策事业家、政策公众和政策思想多元化等方面的考察便是这样做的。在这里，元政策制定必须超出统治方式重建的范围而同社会改造相结合，以便为政府中枢决策系统更有效地运作建立必不可少的政策制定基础。
以上考察属于期望实现的内容，这里不妨对客观存在的方面作些讨论。在元政策制定和统治方式重建方面实际存在的不足是巨大的。很少有哪个国家因为其政策制定和统治能力而沾沾自喜，而且伴随一定创新的某些试验已经在着手进行，这在第三章作过部分探讨。对修正宪法的兴趣也在不断增加，其中有一部分是朝着改进政策制定的方向发展（现在迫切需要对历史上曾经发生和当前正在考虑的宪法修正进行综合性比较研究。针对各个国家具体机构改革的个别研究和比较研究已经可以见到，而且很有意思）。很少有哪一个政府具有如此周全的体制配备，可以长期而连贯地考虑元政策制定和统治方式重建的问题，只不过偶尔为了这一意图而利用专门的委员会罢了（如1973年英国皇家宪法委员会，该委员会的报告发表时已明显过时）。即使政府中枢决策系统表现出或被迫表现出对元政策制定和统治方式重建的兴趣，但达到的质量常常也很低劣。有一些相反的事例表明，高质量的元政策制定和统治方式重建并非绝对不可能。譬如，法兰西第五共和国宪法在许多方面就颇能适应应付逆境的需要。这种高质量的元政策制定和统治方式重建只能是出现在社会发生灾难以后，还是程度较轻的逆境也足以促成这种结果，或者这只是个人偶然因素的产物，所有这些目前都是不确定的。
综合结论
用不着反复强调同本章考察的逆境中高质量政策制定的二十一项要求相关的主要无能和质量不足，以下结论似乎是合乎根据而有力的：
1.明确逆境中高质量政策制定的某些特征是可能的。
尽管可能还有不同的分类方式，但本章所讨论的二十一项要求已经反映了逆境中高质量政策制定必备条件的主要特征。
2.每一项要求的满足都面临着因无能而存在的困难，这些无能中有一部分是中央政策制定过程系统的诸多构成要素所内在固有的。
3.还有一种主要类型的无能是以恶性循环和封闭怪圈为表现形式，即各方面的无能和质量赤字相互强化，改进要以一定的情形为先决条件，而实际上正是因为不存在这种情形才需要进行改进。
4.许多无能是所有政府中枢决策系统所共有的，即这些无能大多都是当今所有形式的政府以及历史上许多形式的政府所共有的普遍特征。
5.有些无能是当今某些形式的政治体制和社会制度（诸如民主制国家、共产党国家和发展中国家）所特有的。
6.各种无能潜伏在许多条件下，当对政策制定的要求较低时不会表现出来，当处于逆境时政策制定就会暴露出主要由这种潜在的无能造成的严重质量不足。
7.对政策制定质量的直接考察揭示出实际存在着的许多不足，无论是否可以用目前已认识到的那些无能来解释这些质量不足，它们都确确实实地存在。
8.要进行系统的改进就需要首先对政策制定赤字有更为深入的认识，然后才能处理那些根深蒂固的无能，进而克服基本的质量不足。修修补补的办法不大可能克服内在的各种无能和实现逆境中所需政策制定质量的诸多要求。
最后这个论点将我们导入了下一章，我们将把政策科学作为理解和改进政策制定的一个主要知识载体给予考察。
