在文职政策精英方面，情形则完全不同。这一阶层所奉行的意识形态大力支持进行深入的改进，尽管依然存在许多禁区，但并非那么严格。此外，我们还可以获得据以对较高层文职精英人才实行根本改进的某些知识，如在许多国家由文职机构改革委员会提出的一些尽管不太充分但颇令人感兴趣的方案和建议。尽管如此，本书作者通过调查得出了这样一个结论：没有哪个国家有一套适合于逆境中政策制定需要的文职人员培训和提高计划。法国国家行政学院是现有最为先进的高级文职官员培训机构，但至少在1983年之前，其所设课程都不能适应逆境中政策制定的需要。在大多数欧洲国家，法律教育依然在高级公务员中处于主导地位。在荷兰马斯特里赫特新建的欧洲公共行政学院开始了一些必要的革新。在美国，尽管经历过卡特政府的文职机构改革，但并没有出现多少旨在提高高级公务员自身素质的措施。而且，只要所有高层职位都实行短期委任制，只要行政精英的思想仍是个禁区，就不可能出现多少这样的措施。在英国，富尔顿委员会的建议现在几乎没有留下任何痕迹。已在位的文职人员的抵制；政治家对形成一支不同种类的文职政策专业队伍的必要性缺乏认识，以及对出现一个新的“技术官僚”阶层的疑虑；在许多国家公众对文职官员的敌视和公共行政研究专心致志于其他问题等等，这些因素的存在可以部分地解释为什么在高度发达的西方民主国家和日本，文职人员中政策精英人才没有重大发展。大多数第三世界国家的情形更糟，缺乏资源以及对高级公务员所需具备特征缺乏明确思想，这些构成了各种改进措施明显不得力的部分原因。高度发达国家向第三世界出口的那些不适宜的文职干部培训模式和过时的“专家”更进一步增加了这方面的障碍。
政府里各类专家群体不断增加并不能弥补主要政策精英的缺陷。譬如，政府中经济学家的数量和权力不断膨胀尽管对某些类型的问题有帮助，但并不能真正提高整个逆境中政策制定的质量，特别是因为第二章所提到的现代经济学的缺点，因而更是如此。
从政府中枢决策系统的内部构成转向政策制定的基层结构，我们便涉及了知识分子的作用及其在政治和政策制定中的功能问题。特别重要的是那类所谓的“政策知识分子”和相关群体。从规定性角度看，知识分子在逆境中的政策制定方面可以发挥关键的功能，诸如提出可供选择的创新方案、形成政策事业家群体、发展政策知识以及启发公众舆论等。事实上，这些功能在一定程度上已经得到实现，尤其是在开放社会中实现的程度更高，这样又使开放的社会占有一种相对优势。要想评估知识分子在不同国家和制度条件下对逆境中政策制定所作出的贡献和存在的弱点，只有在完成了适当的研究以后才是可能的。特别是，逆境的现有特征和正在不断出现的特征，是可能激发知识分子的政策思维创新从而增强其恰当作用，还是可能促使知识分子陷入政策神学而遏制了这种贡献，这个问题颇为重要，但现在还不能作出回答。在现实中这两种趋势都可以看到，但除此以外目前还不能就这个重要问题下更多的结论。
知识社会学也无法为我们考虑可能的途径来鼓励政策知识分子在已经开放的社会中实现创新思维提供一种理论基础。甚至一些相对简单的问题目前也没有明确的答案，如政策知识分子更多地接近政府中枢决策系统会存在哪些利弊。
下一个问题更为广泛也更为重要，即在不同活动领域中，这些最为缺乏的社会资源（指那些具有杰出才能的人）是怎样分配的？是否已经有足够的这类人才进入制定政策和影响政策的职位？怎样才能影响这类人才走上制定政策和影响政策的职位（如果这合乎需要的话），而又不至于付出太高的成本？
这就涉及精英的任用、精英自我形象、精英价值观、精英文化和精英识别等问题。在这一课题的有些方面，已经开展了充分的研究，密歇根大学比较精英研究项目也开展了对一些相关问题的探讨。但这类问题的大多数尚属未知领域。譬如，我在英国走访那些高层政策制定者以及政策知识分子时，他们就表达了这样一种看法，即高层文职队伍中具有最高天赋和受过最好教育的人才所占比例过高，造成工业领域里有能力的候补人才短缺。但是在日本，最优秀的学生为了通过东京大学法学院这条途径进入政界而展开激烈竞争，却并未给工业界带来什么消极后果。与此相反，在美国，企业界似乎吸收了很大比例的最优秀人才，有些人后来也只是短期地被政府部门聘用。总之，具体的情形千差万别，不甚明确，该问题本身很可能需要重新加以表述。但具有不同能力的人才在各种职业中的分布问题，包括在政策精英的各个组成部分内的分布问题意义重大，值得给予更多的关注。除了普遍存在的高级文职干部准备不足--如果不是准备失误的话--的问题以外，一种流行的看法所反映的问题尤其令人不安，这种看法是：政界吸收的许多人，其作为政策制定者的素质令人怀疑，而决定政治家升迁与否的主要标准又同有关政策制定的技术和知识没有多大联系。
一个神秘但具有重大潜在意义的问题在于，是否存在可以同那些象棋大师和算术天才相媲美的在应付逆境政策制定方面具有特殊潜能的人才？如果确有这类人才存在，有没有什么途径把他们吸收到政策制定的适当位置上来？
就现有的知识来说，甚至对这种可能的特殊人才形成概念认识也办不到，但在原则上这些问题需要加以注意。
在许多国家，包括一些特别需要高质量政策制定的第三世界国家，还存在一系列其他问题，包括：政策精英对国家的长远发展缺乏兴趣，有时还存在道德败坏现象；受教育人才的资源储备不足，难以形成和维持最低素质标准的政策精英阶层；以及有些重大方面的人才流失导致政策精英阶层某些必备人才的短缺。在某些国家，政策精英被广泛灌输了各种愚昧的政策神学，这说明还存在着其他损害政策制定能力的因素。
无论怎样看，政策精英方面似乎存在严重不足，并在不同社会和政体类型中表现出程度上的重大差异。一些企图减少这种政策精英不足的尝试途径包括：
1.加速政策精英的新陈代谢过程，人员任用的基础构成不断变化。部分也可采取在政策制定的职位上引进新型专业人才的特殊方式。
2.通过专门的“培训”学院，对政策制定精英阶层的关键人才实行再教育。
3.有些政治家相对于大多数传统的政策精英表现出文化上的较大差异，加强当选或委任的这类政治家的力量。
4.通常由于重大事件而造成的震惊往往迫使政策制定精英的思想超出原有的评判框架，这也可以提供改造精英的机会。
5.将部分政策制定工作移交给由不同文化控制的其他政治实体，如交给地方。
6.对大部分政策精英进行更换，这通常与革命时期的社会权力转换过程相伴随。
这些可能性不论怎样广泛都超出了本书的主要范围。
它们表明政策制定研究和总体社会问题研究之间有部分重叠，也说明了朝着重建统治方式的方向来扩展政策制定改进的视野和兴趣的必要性。有关统治方式的重建，本章后面将予以考察。发展精英人才是改进逆境中政策制定的一条途径，第十章将提出一些发展精英的可操作建议。
政策公众启蒙
有关公众舆论的现有资料并没有表明公众总是错的。
而关于民声即无声的假设也没有得到经验的支持。一方面，公众价值观的变化，不论其怎样难以捉摸，仍表明了公众舆论自我调适的潜能和不断进步的潜力。另一方面，许多研究还表明，公众对信息的加工处理和对复杂问题的判断仍存在严重弱点。对民主制度切身体验的许多分析并没有为这个问题上的乐观主义提供什么依据。即使在理想的传播条件下，公众意见的形成也暴露出许多令人不安的特征。在许多国家，朝向民粹主义和大众行为发展的趋势一如既往。而有关“非理性”政治获得民众支持并存在民众基础的历史研究，则对目前普遍盛行的在公众舆论和民众运动问题上的乐观主义观点进一步提出了怀疑。特别是，社会现实中那些“严峻形势”对公众舆论的影响向我们提出了严肃的课题，尤其是在一个存在核焦虑和经济困境长期持续的年代更是如此。在这个问题上，必须避免夸大其辞，应当认识到对群众文化的有些攻击只是一种偏见。然而，就现有研究结果来看，公众对政策问题的态度、争论和见解的总体水平颇成问题，尤其表现在复杂和敏感的政策问题上，如那些构成逆境特点的问题。因此，我的信条是，除非公众理解政策问题的能力有了提高，否则公众对政策制定的影响要么将会受到削弱，要么只会常常一一但并不总是--导致更坏的结果。
毫不奇怪，民主的进步常常同通过大众教育、大众传播媒介等手段促使公众思想认识更为开明的希望联系在一起。但是，小而言之，大众教育并不会自动地产生公众开明的政策见识，大众传播媒介的新闻报道也几乎同样无济于事。这方面的其他各种努力包括：在公共争论中输入通俗易读的政策研究资料（如英国的绿皮书）；成立半独立性政策研究机构为公众舆论的形成提供内容各异、见解客观的信息材料，如荷兰政府政策科学协会和新西兰计划委员会，还有其他各种各样的机构（如美国的“美国人的重大抉择委员会”）。
要提高公众的政策见解水平是一件困难的事情，它受到许多因素的制约，例如：
1.尽管已经开展了多年的研究，但公众舆论形成的基本动因至今还不明确。这种动因可能在不同文化中存在差异，可能会随着现代化大众传播媒介的发展和社会变革而发生重大变化，也可能不随之发生太大的变化。不妨举一个与政策相关的较为简单的例子：公众对科学的见解似乎具有跳跃性而且很难理性化。
2.目前，不仅不知道任何可用以开导公众的可靠途径，而且那些可能的手段很容易被滥用为象征操纵、宣传和政治兜售的工具。与此相关的是传播媒介被垄断这一严重问题，这在美国也同样存在。
3.各种意见在意识形态上的差异使得“开导”和“宣传”
之间的区分很难贯彻始终，而且在政治上部分地不可接受。
4.政治的某些内在特征可能对公众舆论的质量产生消极作用，诸如借助于先进的公共关系和“政治兜售”技术来赢得更多浮动选票的政治竞争以及民主国家中一个新的政治顾问阶层的出现。更为糟糕的是，在非民主制国家存在凭借后台支持得到任用的花招。
5.“开导”公众的课题是一个禁区，尤其是在民主国家，似乎它污辱了选民的个人尊严，又似乎它有损于基本的民主神话（这种神话倒可能是一种真正的危险，尽管复杂的民主思想是基于公民的参与权和政治自决权，而不是基于对公民智慧的假设）。
6.要改进公众的政策见解水平，现有可资利用的知识极其匮乏。例如，通过大众传播媒介进行政治开导的经验尚处于初始阶段，还不成熟；运用尚处学校阶段的社会研究培养未来公民使其更好地完成自己所担负职责的办法远远不是那么值得乐观；有关怎样以更容易和更可理解的形式来表述复杂问题的系统研究还未能取得什么结论性成果。
新的传播技术、家用计算机以及类似的先进手段和工具是否像某些人所设想的可能改变这种局面，新型的教育材料是否可能消除公民培养上普遍存在的偏颇，这些问题目前都还没有答案。
有关政策公众素质方面的不足，目前至少可以这样说，对作为问题解决者的“民众的洞察力”和个体群众政治能力的不断增长持乐观主义的观点是不成熟的表现。因此，不可以完全依赖政策公众来充当逆境中政策制定的基础和弥补政府决策系统政策制定上的缺陷。
这一结论适用于公众舆论对政策制定的所有影响方式，诸如民意测验对政治家的影响；政治家与选民之间的直接协议；利用大众传播媒介、示威及其他街头行为等各种形式的意见表达；以及公众舆论与选举行为之间更为复杂和更为关键的融合等等。
从这些情况中可以推导出一些重大的结论。至少，政府中枢决策系统迫切需要帮助政策公众提高政策意识，与此相关便不可避免地存在着手段运用和开导方向上出现失误的危险。在一些国家，政府决策系统还必须具备自我调适能力，以克服政策公众对政策制定质量的消极影响，如公众信奉政策神学和狂热思想的倾向，这一现象前面已提及过多次。政策公众相对开明的国家必须小心注意，切忌从本国的实际出发来推测其他国家，因为其他国家的实际情形可能完全不同。
越来越严重的逆境和由此而导致的对政策制定的各种要求特别需要社会就政策公众及其在政策制定中的作用采取各种措施，这些措施可以按其必要性程度由低到高的次序列述如下：
1.以更大的努力来开导公众对复杂政策问题的认识是必不可少的。
2.需要加强高层政治家教育公众和开导公众的功能，而不仅仅是反映公众意见和满足公众目前的倾向和喜好。
3.政府中枢决策系统需要加强自身相对于公众当前的政策舆论的自主性，这与埃德蒙·伯克的观点相一致。伯克主张，当选政治家的使命在于按照其最佳见解行事，同时信守在选举之日承担的责任。这种观点不同于美国普遍盛行的一种观念，即当选政治家应当基于当前的现实行事，尽力反映出不断变化的“人民的意愿”。
4.各种形式的参与民主制和直接民主制都必须予以重新考虑，以便使政治民主体制在有效地应付严酷逆境的同时又可以维持自身的生存。
5.政府中枢决策系统的某些机关和为其工作的某些机构需要保持同政策公众的相对独立性，如前面举例时提到的中央银行、立法机关和智囊团等机构。
6.在特别形势下，应当允许有一定时间限度和处于谨慎监督下的应急政体实行同当前公众倾向相反但确属必要的政策和政策执行措施，并在以后接受选民的评判。
7.有些公众意见表达方式可能对政策制定者造成惊恐而它并非政治民主制所必不可少，这种表达方式就可能必须加以控制，如具有过分挑衅性的直接行动。
