在技术上，执行指导可以有若干形式。第一个必要步骤就是恰当的决定记录，现在人们倾向于借助计算机来完成。其次是必须给予恰当的执行指导，接下来的过程包括由主管机构按计划批准执行，按照有关标准对执行情况进行具体详细的报告，独立进行执行检查和结果监测。此外，执行可行性的考虑必须先于所有这些步骤而包含在政策制定过程中。
与此相关，笔者经过调查发现，大多数政府并不针对主要决定让政府中枢决策系统，尤其是政府与内阁首脑给予有意义的执行指导，这一结论是比较中肯的。有时，对重大决策没有保存可资利用的系统记录，更少将决策输入计算机跟踪程序，甚至按计划地批准政策执行也很少见，仅仅只有个别国家进行可靠的执行跟踪。这种情形需要给予研究和解释。妨碍政府中枢决策系统实现执行指导的根本因素包括以下几个方面：
1.由于司法权和行政权的分离，执行指导超出了政府首脑和整个内阁权力与职能的可接受限度。
2.-种人为的相互信任气氛（譬如内阁成员之间）使得执行指导、尤其是执行跟踪被视为是对已接受的行为准则的侵犯。应该补充的一点是，由于不执行与错误执行的事实已得到完全认识，这也就成了一个被普遍承认的假象。
3.在一些国家，尚缺乏执行指导所需要的行政技巧和行政原则。
4.缺乏执行指导的愿望，这部分是因为不愿意正视与处理不执行和错误执行这类现实。
5.对许多决策彼此存在这样一种心照不宣的共识：这些决策并没有真正指望得到执行，其真实意图在于名义上的作用，尽管表面上显得与此相反。
最后这个因素尤其可以说明问题，因为它揭示出一种特殊方式的高层决策现象，这种决策的目的不在于取得对现实的公开宣称的效果，而在于满足心理与政治的需要，一定程度上类似于象征性政治和政策戏剧现象，这就解释了为什么缺乏执行指导的原因。那么，这类决策对于应付逆境有多大的帮助？在什么情况下这类决策因让人们沉醉于对根本不打算执行的政策制定的幻想之中而有损于对逆境的处理？这些都是需要进一步探讨的课题。对一项政策在多大程度上真正打算执行的问题含混模糊往往进一步增加政府高层决策的危险，尤其是当各方面政策意见相左，有可能加剧对这种创新决策的执行意图误解的时候更是如此。
此外，如果没有执行意图的政策超出全部决策的一定比例，则整个政策制定的严肃性性也就遭到了损害。对一些国家的调查曾经揭示出这种趋势。
由以上原因导致的质量不足可总结如下：执行指导上的欠缺有损于政策的效果，尤其对于创新性政策更是如此。
执行指导的缺乏能导致政策制定降格为有名无实的工作，参与者不会慎重对待，与政府行动也不会发生关联。在许多国家都可以发现这类基本的政策制定质量不足的一些趋势。
在政策制定中考虑执行的可行性是一个更为复杂的问题。理论文献中过分强调执行困难的倾向可以很容易同实际组织中的渐进主义倾向结合在一起，并且使得政策执行的可行性分析陷入一种保守过程，从而阻碍了必要的政策创新。这里特别应当考虑到的有如下方面：
1.“执行可行性”是一个模糊的概念，带有自我实现预言和自我破灭预言效应，还有类似的其他分散性因素的作用，这些作用很难分析清楚。
2.执行可行性同权力集中和统治职能相关联，对此前面已有讨论。除了这些结构性特征外，政治技巧也在其中扮演着一个很重要的角色，这点马基雅维里早就明确认识到了。
3.逆境的一个特点便是形势的动荡不安，在这种形势下，可执行性是会变化的，包括突然和短暂的变动和“转瞬即逝的机会”的出现。
4.政策的可执行性还必须从模糊赌博观出发加以认识，政策执行的各种可能性被未知状态和各种形式的不确定性所包围。
5.不同的政治文化对于人类能够做到什么的问题存在狭义与广义的不同理解，从非常拘泥于传统的世界观到认为乌托邦也可能实现。尽管这些世界观常常脱离政策制定与政策执行的实际，但实际的政策制定与政策执行有时正是在那种广义的政治文化中进行的。
6.在西方民主国家，可以发现对政策执行可能性的认识也存在着介于狭义和广义的两种观点之间的奇怪混合。
政策制定往往受制于政策制定者情绪乐观与悲观的波动。
7.政策执行的理论总是强调失败，这种错误倾向需要纠正。除了少数例外，一般公共政策理论都忽略了那些在政策执行上明确取得成功的例子，包括诸如妇女参加工作，进入历史上被男人垄断的岗位之类的成就。
因为逆境中的政策制定要求政策创新，因此非常需要提高政策执行的可行性。一个强有力的政府中枢决策系统，集中精力处理有限的若干问题，并以执行指导为核心（这也与有选择的激进主义政策原则相符合），这样就可以极大地提高执行可行性。为此，可能需要进行执行机构改革。后者是逆境中高质量政策制定的一个极为重要的要求，有必要对其作更进一步的考察。
执行机构的改革
执行指导是使改革对现实产生预期效果的一个基本条件，尤其对于创新性政策更是如此。但是，执行指导即使得以充分贯彻，有时也不能确保政策执行会按最初的改革意图实现，从而对现实产生最大可能的作用。如果不改革执行机构，那么政策愈是具有创新性，它得以执行的可能性就愈小。因此，超渐进的政策制定、新的选择方案，尤其是创新的社会改造都必须包括对政策执行结构进行机构改造，这是一项必不可少的政策制定要求。
此外，还必须记住，各种机构调整既有可能带来积极后果，也有可能产生消极后果，这一点很重要。譬如，在对行政机构实行一系列结构性调整之后，很可能对主要的政策结果不产生任何实际影响，这一现象也同第五章曾讨论的临界质量的变化问题相关。与此相反的情形则是通过一系列机构调整可以实现富有成效的政策执行。
要更好地考虑执行机构的改革，所存在的障碍和无能有许多方面，既包括精神理智方面也包括权力政治方面。
从精神理智上看，尚不能找到好的机构理论可作为所需变革的基础。尽管人们对组织设计和变革的兴趣越来越浓，有关行政改革和变化的著作也不断涌现，但有关调整公共组织以适应新政策的可靠知识却非常缺乏。新政策的纷纷涌现，连同作为政府机构运作环境的社会、政治与经济状况的全面变化，使得基于过去情况的理论显得已经陈旧过时，也使得调整机构以适应新政策这一任务更加艰巨。尽管政策科学领域对“执行”的兴趣在不断增长，但也无济于事，因为这种兴趣主要集中于探讨为适应现行组织而调整政策或者试图激发现行组织去执行全新的政策，而不是从超渐进的政策创新角度出发，探讨组织的撤销和改革这种更为激进的需要。
从权力政治上看，现行机构的情况以及传统和既得利益等形成的力量异常强大，足以阻碍和吓退对组织和机构改革这一执行新政策的必备条件进行考虑的企图。譬如，倘若不能调整福利发放这个复杂系统，则社会政策的变革就完全没有成功的希望。如果决意要捅这个马蜂窝，对行政机构进行“建设性破坏”，这将在政治上付出沉重的代价，而且非常危险。因此，人们常常--尽管并非总是一一倾向于利用较为缓和的法律和政策宣言，并结合幅度较小的组织调整来完成通过组织变革取得实际效用的艰巨工程。
确实也存在例外的情形，尤其是在现实条件不断变化的压力下，但这种例外的情形并不多见。
在一些第三世界国家，情况完全不同。这一定程度上是因为缺乏高度发达的行政机构，一定程度上则是因为政治家们对这种机构的不信任。这些国家常常建立专门组织以监督主要政策的执行（诸如那些与加速发展相关的政策），这种做法有时非常奏效。但在许多第三世界国家，行政基层组织往往不足以担负执行复杂的社会改造政策的重任。其他方法（如动员群众）也曾在一些第三世界国家被采用并有少数成功的例子，但这些方法也使得人们的期望迅速地遭受挫折。
这种执行上的困难在许多第三世界国家是不可避免的，还是可以在一定程度上通过采取更好的执行战略，包括设计出恰当的执行组织来加以解决？这仍是一个悬而未决的问题。第三世界国家为适应特定需要而发展行政机构的努力可能还很不充分（它们为适应其特殊条件与传统以及实现加速发展的抱负而设计政治体制的努力就常常是这样）。总之，有充分证据可以说明，第三世界国家政策执行机构存在严重不足。
执行机构的变革和重建的不充分构成了政策制定的质量不足，这种不足颇为突出，只是在不同国家有程度上的差异。似乎有理由预料，在执行机构的改革成为逆境中政策制定必不可少的一部分以及建立适应新政策的新型执行组织之前，随着逆境的持续，这种不足将变得愈加明显。因为在这种情况下，政府中枢决策系统将制定出越来越多的创新政策，而由于执行不充分，这些政策结果都将遭受挫折。
美国的产业政策改革就是一个很好的例子，如果不对政府的机构和人事实行改革，政府中枢决策系统企图朝该政策方向发展的愿望便难以付诸实施。
政策精英的素质与发展
政策精英这一课题揭示出对满足政策制定质量要求的又一个重要方面的障碍，即各种意识形态禁忌和政治风俗。
这些禁忌和风俗的存在并没有真正减少社会的不平等或者实现了公平，却在实际上阻碍了对政策精英的有意识培养，使得政策精英的素质发展处于任其自我更新的状态，对政策精英的鉴别也任由那些值得怀疑的筛选机制发挥作用。
无需重新考虑整个精英理论并根据当前和不断发展的社会形势对其进行修正，我们现在就很容易总结出这样一点：社会需要有具备适当素质和一定凝聚方法的政策精英。
要达到精神理智方面的条件要求，政策精英需要提高其知识和能力；而要达到权力集中方面的条件要求，政策精英则须保持和发展充分的内聚力以使政策制定有一个严密而团结的群众基础。此外，在那些需要进行重大社会改造的国家，为了维护政策制定的自主性，高层政策精英应当在一定程度上超脱于当前的现实，同时又不失去同这种现实的联系，这点构成了一项极难实现的条件要求。
一些国家确实曾认真从事过干部培训或鼓励干部的培养。在奥地利，利用公共基金由政党主持的奥地利政治学院就提供了这样一个例证。极权制国家或许也常常进行干部培训，但这往往更多的是在灌输各种教条而不是在培养高素质政策精英，纳粹政权的所作所为便是一个极端的例子。
在西方民主国家这个问题也一时难以解决，杰克逊式的思想接受得越多，这种思想适应复杂现实的内容就越少。
教育上的变化也有关系，譬如在一些国家，学校和大学培养和造就精英人才的功能遭到削弱。在联邦德国目前围绕着是需要群众大学还是需要精英大学而展开的一场讨论即与此有关。除了某些例外（如在科布伦茨的私立欧洲商学院），精英大学的思想自然遭到否定。各种禁忌阻碍了对该问题的公开探讨，也阻碍了对既能满足平等价值观又能满足社会现实需要的解决途径的寻求。甚至那些相对简单而且有利无害的建议也常常被排除在合理的备选方案范围以外，如建立国家政策学院以便集中各类精英群体，严格加强其政策复杂化处理能力（就像在少数国家一些较好的国防学院在国防政策方面所做的那样）。
在这些情况背后的则是一些更难解答的问题，如进入政治和公务领域的方式和擢升渠道等。在许多国家，政治似乎吸引着那些动机和能力都颇成问题的人。例如，对于政治家典型心理状态的现有认识和推测无论多么微不足道，仍然不会有多少可以乐观的余地。
因此，如果我们不能指望那些自发和意外的过程来改进政策精英素质，如果各种禁忌继续阻碍旨在改进政策精英状况的明确行动，那么在决定政策质量的一个重要变量上，情况的进一步恶化似乎不可避免。
要想有意识地采取措施提高政界政策精英的素质，其困难是严峻的。有关政界人事任命和擢升方式同政策制定质量之间相关性的可靠知识目前尚不存在；而干预政治家的更换与擢升方式会对民主构成严重威胁，这种干预的后果也难以预测（许多旨在实现希望和预期结果的选举改革的失败就说明了这点）；现在还很难找出某种途径，既在政治上可行又能够实现所期望的变革。在这方面可以采取一些措施。第十章对此将作说明。但是如果从改善政界政策精英的状况着手来提高政策制定水平并不十分恰当。
