其间，总理衙门也曾饬令内阁大臣、南北洋通商大臣共同筹议解决漕运危机一事。结果得到了三种建议。一是修复运河，恢复河运；二是修复所有废弃的沙船，继续维持海运；三是朝廷增加沙船业的漕运运费，以挽救濒临破产的沙船业。
三种建议都遭到了李鸿章的反驳。李说，即使竭尽全力，运河运输能力不过每年十万石，于漕运大局无补；明明有便利的海运条件，非要耗费巨资去修运河，岂不是疯了？修复沙船，至少需要支银三千万两，还需修建容量万石以上仓库四百余座，朝廷哪里有这么多钱？增加沙船漕运费，救得了一时，却非长久之计。
曾国藩也陷入了深度的矛盾当中。早在1867年，容闳就曾建议他采用招商集股的方式购买洋轮，组建中国人自己的轮船公司，以挽救漕运。但站在曾国藩的角度，维稳却成了首先需要考虑的因素。所以，他的回复是：“承运漕粮……在沙船为常业，非万不得已，亦未便遽作改图。”他担心的是，太平天国之乱刚刚平息，民心未固，一旦朝廷发展轮船，十余万沙船业主和船工水手失去生机，会酿成大规模民变和□□。
但沙船业终究是到了穷途末路。1872年3月，总理衙门再度致函曾国藩、李鸿章，询问采用轮船承担漕运一事，希望他们拿出一个切实可行的方案。一个月后，曾国藩溘然病逝，事情完全着落在李鸿章身上。多年以后，李鸿章仍将开办轮船招商局一事看作自己事业上最璀璨的一次成功：“招商轮船，实为开办洋务四十年来最得手文字。”
伤：轮船招商局的“国进民退”悲剧
出发点是很好的——“强兵”之后需“富国”；但结局是很遗憾的——自1872年创立，到1949年终结，七十七年间，轮船招商局产权反复变化，总跳不出官僚资本与民间商业资本之间的吞并与反吞并游戏(本文叙述止于晚清)。
【官商合办时期：无民间资本敢入股】
1872年8月，招商局第一个正式章程《轮船招商节略并各项条程》出炉，明确规定了企业的性质是“官商合办”。
按照章程规定，户部拨款二十万串制钱作为开办企业的本钱，“以示信于众商”。但是，没有明确商股的权利与义务，更没有涉及公司具体的股权分配问题，且有招商局由官方管理，官方只收取官利，不负责盈亏责任的明确规定。
这成了招商局初期招商不利的重要因素，胡雪岩等巨商均对投资招商局不感兴趣。
到本年12月，招商局不得不进行首次改组，重拟《招商局条规》二十八条，明确强调了华商股份的权利，凡有股份者都能享有分红。同时，再次强调了官方的绝对领导权和对政府收益的维护。
【官督商办时期：招商局赢利颇丰】
为打破招商不利的局面，1873年，李鸿章派买办商人出身的唐廷枢和徐润主管招商局事务，试图引入完整的西方管理模式来运作企业。唐、徐二人提出“局务由商任，不便由官任”，要求剔除官办因素，按照“买卖常规”招募股份——此前，唐曾批评过招商局的“官商合办”，可谓一针见血：“商人只有出钱的义务，却没有经营的权力。生意赚了还好说，做赔了可找谁去理论？”
