但是，之后的事实证明，政策的落实工作并非想象中那般顺利。比如说，中央政府在1994年11月出台了《关于选取一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》和《关于深化企业改革，搞好国有大中型企业的规范意见》后，原计划在1995年上半年出台12份试点配套文件，但是，直到1996年10月仅仅出台了5份。试点工作原计划在1996年结束，实际则到1997年年底才基本告一段落。
为什么执行得这么缓慢呢？显然是因为决策者对风险和问题的事先估计是不足的。甚至对于究竟由哪个部门来负责牵头领导建立现代企业制度也存在一定的争议，争议的焦点当然最后集中在国家体改委和国家经贸委两个部委上。最后经过协调，在1994年年初国务院召开的现代企业制度试点工作会议上，由当时的国务院副总理邹家华宣布，试点工作由国家经贸委负责。
有意思的是，在此之后，国家经贸委提出了在全国选取一些城市进行“优化资本结构”的改革试点思路，主要内容是“增资、改造、分流和破产”。这一思路强调以城市为依托，每个城市逐一“击破”，以深化国有企业改革。“优化资本结构”的试点工作自1995年开始在18个城市中推行，到1996年扩大到58个，到1997年则进一步扩大到全国111个城市。尽管在推广上非常顺利，但是不难看出，这一试点工作的内容所涉及的每一方面都需要有大量的资金支持，这使得当时的试点工作面临“无米之炊”的尴尬局面。加上自1993年起，中国经济再次面临恶性的通货膨胀，宏观经济形势的恶化使得国有企业当时的状况可谓雪上加霜。
之后的两年时间里，经过多方面的讨论，特别是经济学家们的争论与研究，终于形成了国有企业改革的一个新的突破口。1995年9月28日，中共十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国有企业改革提出了新的思路，即实行“抓大放小”的改革战略。在“抓大”方面，中国显然是模仿了日本的大公司模式。例如1996年，中央政府对1000家重点企业中的300家明确了所谓的“主办银行”，保证企业信贷资金来源；核定合理的流动资金，将短期贷款改为一年期贷款，贷款实行基准利率，不得上浮；企业保证不挪用、不欠息。与“抓大”相比较，“放小”更是驾轻就熟。山东诸城和湖南等地的小企业改革模式为中央决策层提供了制定有关政策的经验参考。1996年，国家体改委和国家经贸委分别出台了《关于加快国有小企业改革的若干意见》和《关于放开搞活国有小型企业的意见》，对放开国有小型企业加强了政策上的指导。于是，在地方上，小型国有企业的直接民营化进程正式启动了。
可是，就在中央政府明确国有企业改革的新方向的同时，大中型国有企业的基本面却在进一步恶化。根据章迪诚提供的数据，1994年在工业39个大类中，国有独立核算工业企业发生全行业亏损的有13个行业，亏损总额为58.58亿元，而到了1997年全行业亏损的行业数增加到25个，亏损总额达到258.86亿元。1997年年底，全国国有及国有控股的16874家大中型工业企业中亏损者达6599家，亏损额为665.9亿元。另外，国有企业改革导致下岗职工人数激增，1996～1997年，下岗职工总数已经达到1500万人，直到2000年这一数字一直居高不下。从此，“下岗”成为一个前所未有的名词，当然也是众所瞩目的社会问题。我就是在那个时候开始对中国国有企业的亏损问题产生兴趣的，并在1997年9月取得“王宽诚英国学术院奖学金”和“王宽诚（英国）皇家学会奖学金”之后赴伦敦政治经济学院的三得利-丰田经济学和相关学科研究中心开始了对亏损问题的研究。
鉴于国有企业亏损和职工下岗的问题已经上升为一个影响政治和社会稳定的重大问题，中央政府立刻出台政策，采取与以往不同的更大力度的方式加速了对国有企业部门的改革和重组。1997年7月18～24日，时任国务院副总理的朱镕基在辽宁考察国有企业时提出了著名的“三年国企脱困”的改革策略，即用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业走出困境。我把“三年国企脱困”的改革政策汇总在表6-1中。
为了实现“三年国企脱困”这一目标，国家除了要求在国有企业领域本身进行改革外，还出台了多项配套措施来剥离国有企业的负担。1998年，政府向四大国有商业银行注入2700亿元人民币作为准备金；同年先后成立了信达、东方、长城和华融四家资产管理公司，负责收购、管理和处置从四大国有银行剥离的不良资产。1999年7月30日，国家经贸委、中国人民银行颁发《关于实施债权转股权若干问题的意见》。1998年7月，全国养老保险和再就业服务中心建设工作会议上，把实行基本养老保险行业统筹的11个部门所属企业的基本养老工作全部移交地方管理，同时加快企业再就业服务中心的建设。1998年8月3日和6日，中央政府先后出台了《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知》和《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。1998年12月24日，按照国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，医疗保险制度改革从1999年1月也开始启动。1999年8月，国务院转发劳动保障部等部委《关于做好提高三条社会保障线水平等有关工作的意见》，决定从1999年7月1日起，将国有企业下岗职工基本生活费水平、失业保险金水平、城镇居民最低生活保障水平提高30%。1999年6月，中央政府决定从增发的国债中，每年专门划出90亿元，用于企业技术改造和产业升级的贷款贴息。
2000年12月11日召开的全国经贸工作会议最终宣布说，国有企业改革与“三年国企脱困”目标得到基本实现。他们的依据是，到2000年年底，重点监测的在1997年亏损的6599家国有大中型企业中有4800家扭亏；全国国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，是1997年的2.9倍；全国31个省（自治区、直辖市）国有工业全部实现了整体扭亏或赢利增加，重点监测的14个主要行业中有12个实现了整体扭亏或赢利增加。按照Barry Naughton的说法，下岗人数在经历了1995～2002年近七年的峰值期后，终于出现了较大幅度的下降，这一过程可以看做是中国劳动力市场整体格局初步形成的时期。
至此，在国有企业问题上，余下的自然就只是国有资产的产权问题了。这个问题在经济学家中的讨论少说也有十年了，但是真正作为改革的政策，一直到了2002年才有了明确的方案。2002年11月，中共十六大报告提出，对于国有资产管理的问题，应实行“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的管理模式。该管理模式终止了新中国成立以来一直实行的国有资产“国家统一所有，地方分级管理”的管理模式。在国家拥有终极所有权的前提下，地方政府将享有完整的出资人权益，可以自行决定这部分资产的拍卖、转让等事宜。
此后，2003年3月，十届全国人大一次会议成立了新的国有资产管理机构--国有资产监督管理委员会，对中共十六大上决定的国有资产管理模式进行了落实，3月19日，国务院国有资产监督管理委员会成立，3月26日正式挂牌。2004年，全国31个省份和新疆生产建设兵团的国资委全部组建完毕。
当2003年10月14日，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》时，股份制成为国有企业改组改制的主要形式就再自然不过了。只是，“股份制”这个非常中国式的词汇，既让人感觉别扭，又不得不让人感叹它在中国所具有的独特和微妙的含义。
参见章迪诚著，《中国国有企业改革编年史：1978-2005》，北京：中国工人出版社，2006年版，第479页。
参见Barry Naughton,2007,The Chinese Economy:Transitions and Growth,The MIT Press，p187.
地方试验
前文已经提到，作为对地方中小型国有企业改革的基本指导原则，“抓大放小”的改革思路是1995年在中央的文件中明确提出的。其中，对于“放小”只作了如下的解释：“要着眼于搞好整个国有经济，通过资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组；这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，……区别不同情况，可采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。”但是，事实上，各地出台的针对国有中小型企业改制的文件中很少有对中小企业的标准进行明确的界定。例如，吉林省在1995年3月27日公布的《吉林省人民政府关于印发国有中小型企业产权出售改制经营若干问题意见的通知》中，只是在讨论具体收购支付方式的条款中提到“企业净资产在10万元以上、500万元以下的须在三年内付清”。而湖南省于1998年7月4日出台的《湖南省人民政府关于通过产权转让进一步放活国有中小型企业若干政策的通知》中，即使在涉及收购支付方式时也未提及如何界定中小企业。因此，中小型企业的概念在地方之间可能存在很大的差异，但不管怎么样，绝大多数地方拥有的国有企业都可以纳入中小型企业的范畴。
从国家统计局公布的工业经济统计数据上很容易发现，进入到20世纪90年代，地方国有企业的经营状况一直在恶化。根据章迪诚在《中国国有企业改革编年史：1978-2005》一书中提供的资料，1994年，重庆市属预算内国有工业企业亏损面达到55.7%，资产负债率达到80%以上。如果能让重庆市属的这50家预算内国有工业企业的经营状况得到彻底改善，重庆国有企业改革的僵局就能打破，这个思路让重庆自然而然地选择了事后被称做“放小”的道路。重庆的这个经验很快得到了中央政府的肯定，并在全国范围推行。事实上，也许是“英雄所见略同”，从1995年起，山东、四川、安徽、湖北、浙江、广东等地政府也在积极进行国有小企业的改制方式的试验，我想其动机与重庆并无二致。
回顾这些地方经验，很容易发现，地方国有企业的改制完全是自下而上和分散进行的，中央政府并不设定统一的改革模式，只规定一些基本的原则，完全由地方政府来寻找“最优”的改制模型。地方政府对改制模式的选择当然也非常谨慎，以求把改制的社会成本最小化。从这个意义上说，中国的国有企业改革是一片巨大的制度试验田。我曾说过，中国的模式就是不存在一个模式。在国有企业改制问题上也是如此。至于中国的制度条件为什么允许并可以出现这种多样化的改革模式，这非常有意思，但却是另外的话题，还是留给读者自己去思考吧。
从操作的角度看问题，一家国有企业如果要完成改制，必须要筹集改制所需资金、安置富余劳动力、厘清原企业存在的债务关系、重新组织生产等。在解决这些问题时，需要协调政府、企业、职工、银行等相关利益主体之间的关系。在理论上其实就是重新定义“企业”这一概念的过程，而要顺利实现这个过程，每一方都要对改制的方案选择投以赞同票。
在国有中小型企业改制过程中，一向以“敢为天下先”著称的湖南省再度受到了经济学家和政府的注目。湖南省长沙市在中小国有企业改革中首创“两个置换”模式，在进行改革试点时获得了成功。所谓“两个置换”，指的是在所有权改革方面，通过所有权转让置换企业的国有性质，解除企业对政府的依赖关系；在劳资关系方面，通过一次性补偿置换职工的全民身份解除职工对企业的依赖关系，让职工直接进入劳动力市场。2000年，首批被湖南省作为“两个置换”模式的三家试点单位是长沙市湘江涂料（原湖南造漆厂）、通大集团（原长沙水泵厂）和友谊阿波罗公司（原友谊商店和阿波罗公司），这三家企业用了近一年的时间完成了改制，并收到了较好的成效。
根据唐朝阳2001年发表的论文中披露的资料，长沙市“两个置换”的结果是，通大集团有350人办了内退手续，230人自谋职业，还有21人办理了预备工手续。友谊阿波罗公司共有置换对象2564人，除有75%的职工进行了身份置换外，有341名职工选择了内退，占13%；有约177人选择档案进入人才交流中心，占7%；100多人选择买断工龄，占5%。人员变动幅度最大的是湘江涂料，该公司改制后管理部门减员达45%～50%，生产车间也减员40%～45%。在改制资金来源上，主要来自于对土地存量的盘活。
我是在2004年3月5～6日应长沙市政府的邀请前往长沙考察地方国有企业改革的。一起前往长沙的还有周其仁和张春霖等。长沙的刘副市长（之前，张五常先生曾经向我提及他）全程陪同了我们的考察。我们听了介绍，并到了多家改制企业去了解情况，还与当地的几位“改制能手”见了面。所谓改制能手，就是在当地的企业改制中有思想、有能力来化解矛盾，在改制过程的“死结”上总能找到解决办法的“能人”。
长沙的经验让我想起了1994年我在《经济研究》上发表过的一篇经常被引用的理论文章《社会主义的政府与企业：从“退出”角度的分析》。在这篇文章里，我把国有企业的制度看成国家与公民的一个隐含的“社会契约”，国家用就业保障来换取公民放弃选择权。现在，国有企业的重组就是国家用市场合约与职工替换社会合约。在替换中，国家要首先解除原来的义务，因而需要支付代价来“赎回”自己的义务。
