第二，就地方政府推动经济增长的激励来说，从20世纪80年代以来财政体制和中央与地方的行政分权一直在变化之中，为什么地方官员推动经济增长的激励没有什么改变呢？这个问题是北京大学的周黎安教授在最近的研究中提出来的。他认为，虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否是构成中国地方政府内部激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的。由于中国不是真正意义上的联邦制国家，按目前的体制，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放的权力随时可以收回。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中，但地方政府的增长激励为什么几乎不变？
第三，目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”职能之间存在严重冲突，使得行政与财政分权可能无法确保市场维护的合理激励。
我在复旦大学的年轻同事们王永钦等于2006年完成了一篇文献综述--《中国的大国发展道路：论分权式改革的得失》。在这篇文章中他们给出了四个理由来说明为什么中国地方政府的激励模式与市场经济所需要的政府职能是不可能协调起来的。他们认为政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。
第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治组织中，每个利益集团都有它自己的偏好和利益，因而，无论对于任务本身，还是对于委托人，都很难界定一个指标对绩效进行衡量。
第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的，这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标。所以，从理论上来说，由于政治组织的这种多任务性，在政治组织中很难通过基于单一维度（任务）的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标，而且基于增长目标的考核很容易损害其他社会目标。
第三，与企业绩效易于找到同类企业作参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之，政治组织是一个垄断组织，因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。
第四，政治组织与经济组织不同，它在激励机制的设计方面更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。所以，在中国演变出来的一个机制是把相对的GDP增长率作为评估的唯一信息。但相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争。其中，最典型的就是形形色色的地方保护主义，地方保护主义造成的地区分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的进程。在资源配置方面的深远影响是，这种市场分割会限制产品、服务（甚至还有思想）的市场范围，市场范围的限制又会进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，这最终会损害到中国长期的经济发展和国际竞争力。
以上这些问题的提出给了我们一个有益的提醒。我们必须要对地方政府的激励来源作更深入的分析才能准确地去把握分权与竞争的关系。对地方官员激励的观察和分析肯定需要联系中国的政治制度和官员治理的重要特征才能有望获得突破。这是我们将在另一章专门去讨论的题目，我们将回顾中国政治制度的演变过程以及对官员的治理模式，更深入地去讨论官员的激励，以帮助回答为什么向地方的分权既驱动了增长也产生了诸多的负面效应。
总而言之，在现有的政治组织和政治集权体制保持不变的格局下，向地方的分权不仅有收益，也是有成本的。似乎，这是一个有关权衡的问题，也就是说，这个问题本身是无望在财政分权的范畴内找到解决办法的。
Chenggang Xu andYingyi Qian，1993，“Why China's Economic Reforms Differ：The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector”，Economics of Transition，1（2）：135～170.
Chenggang Xu，Eric Maskin andYingyi Qian，2000，“Incentives，Information，and Organizational Form”，Review of Economic Studies，67（2）：359～378.
Charles Tiebout，1956，“A Pure Theory of Local Expenditure”，Journal of Political Economy，64：416～424.
参见Wallace Oates，2005，“Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”，International Tax and Public Finance，12：349～373.
王永钦、张晏、章元、陈钊和陆铭，《中国的大国发展道路：论分权式改革的得失》，《经济研究》，2007年第1期。
分权的政治
有人说，在经济研究中，中国太大了以至于不能把中国仅仅当成同一个经济体来处理。的确，今天的中国是一个大国。在国土面积上中国相当于100个韩国，按人口计算也有30个韩国那么多。治理这样一个面积和人口都巨大的国家，在当今世界上也算是一个智力的挑战了。如果我们把中国的经济想象成一架庞大的空中客车A380，那么真正值得我们去问的问题是，什么力量可以推动它离开跑道，实现经济的起飞？这个问题让中国人思考和探索了至少150年。
几年前我读过这样两本书。一本书是辛向阳先生撰写的《百年博弈：中国中央与地方关系100年》。这本书回顾了中国的中央与地方关系在整个20世纪所经历的重大调整与重要事件，其描述的画面相当精彩。后来我又看了张明庚和张明聚合著的《中国历代行政区划：公元前221年-公元1991年》，更是让我大开眼界。悠久的地方行政区划的历史，也反映出中央与地方关系的演进过程。
张明庚和张明聚认为，真正的国家地方行政区划，始于秦始皇统一六国后。秦始皇在公元前221年统一中国后，彻底废除分封制，实行中央集权制，在中央统辖下，地方设立诸多郡、县，并把地方的郡县制推行到全国。所谓郡县制，就是将全中国土地划分若干郡，郡下再设若干县，郡县各设地方政府，由中央政府任命郡、县官员，以协助中央办理地方诸多行政工作的一种政治制度。
自秦代后，历代在其地方行政区划上均仿效秦制，虽经历朝的更替，但在其地方行政区划设置上，少者为二级制，多者为五级制。朝代变更时，各代在地方行政区划上，虽有沿袭、变动或新增设置，区划层次或多或少，但有一点是共同的，均是为了加强中央对全国的统治和领导。
经历了20世纪50年代和60年代的行政区划的反复调整之后，到了改革开放初期，基本上形成了今天政府的基本结构和公共行政的管理体系。1977年之后，地方各级“革命委员会”逐渐改称为各级人民政府；撤销人民公社，复称为乡或镇；“地区”不再作为省下的一级政权机构，而是确立为省府派出机关，称行政公署。同时由于经济的发展，在全国各省、市、自治区以下，大量的地级市、县级市相继出现，在必要的地方，设立了“特别行政区”，也出现了一些直属于中央的“计划单列市”（不属于行政实体）。此阶段的行政区划序列为：省、直辖市、自治区/地区、市辖区、市（地级）、自治州、盟、特区/县，市、市辖区、自治县、旗、特区/乡、镇（旗）。在这一时期，还出现了大量由地区改称的市（地级市），下辖几个县；并有很大数量的县升格为县级市，形成全国地、县数量减少，地、县级市相应增多的局面，同时全国乡的数量减少，镇的数量增多。
1949年之后行政区划的调整看起来涉及的只是政府的管理体制和行政管理权力的设置问题，但由于在20世纪50年代的中期急于要建立集中的计划经济体制，因此，在行政区划结构内中央与地方管理权限的分配就成为计划体制下的中央与地方之间产生的实质性矛盾，因为计划经济体制本质上是中央集权的决策体制。这样一个集中计划管理的体制格局差不多到20世纪50年代中后期就基本形成了。
本来，在1949年中国共产党取得革命胜利之前的20世纪40年代，毛泽东有过一个重要的思想。他在1940年1月演讲的《新民主主义论》以及1945年4月发表的《论联合政府》的报告中一直认为，中国的新民主主义经济是在新民主主义政权下大力发展“资本主义”的经济。而且他估计中国需要10～15年之后才能考虑向社会主义过渡。但是到了1952年土地改革完成的时候，他的这个思想却发生了重大的变化。1953年，他正式提出了“过渡时期的总路线”。根据这个总路线，过渡的时间实际上被缩短为三年。为了完成这个急促的目标，加快对资本主义的改造和所有制的国有化成为重要的任务。这是中国集中计划经济体制模式建立的基本开端。
实际上，中国的集权计划经济建立之初，集权和分权的问题很快成为争议的焦点。吴敬琏教授认为这也是新中国成立以来最早提出的中国经济体制改革的问题。他在《当代中国经济改革》一书中提到，由于当时处于毛泽东提倡“百花齐放，百家争鸣”的宽松时期，在1956年前后，经济学家孙冶方和顾准就针对中央计划经济的集权模式提出了尖锐的批评，两人都提出了社会主义经济不能违背市场规律的重要看法。虽然两人的思想在1958年之后均受到严厉批判，但至少在1956～1958年间，中央领导人对集权模式的弊端还是有所察觉和回应的。
根据薄一波先生的回忆记载，为了准备中共第八次全国代表大会，毛泽东在1956年2～5月连续听取了34个中央部委和省市领导的工作汇报。这些汇报的内容涉及诸多方面，其中包括中央与地方的关系。在此之后，中央政治局对好些问题进行了多次讨论和总结，形成了十个方面的问题。于是，在1956年4月底至5月初，毛泽东在政治局扩大会议上和最高国务会议上先后讲述了这十方面的问题。1976年9月毛泽东逝世后，由胡乔木主持整理修订的《论十大关系》讲话稿正式编入《毛泽东选集》第5卷出版。这就是毛泽东著名的文章《论十大关系》的形成过程。在《论十大关系》中，列入第五个关系的就是“中央与地方的关系”。
毛泽东在1956年4～5月间形成的《论十大关系》的讲话报告直接决定了中共第八次全国代表大会对经济管理体制进行改革的决定。于是在1958年开始了首次向地方的分权。这次向地方政府的行政分权主要包括：（1）向地方政府下放计划权力。把原来由中央向地方逐级下达的计划管理制度改为以专业部门与地区相结合的计划管理制度；（2）向地方政府下放企业管辖权。把大多数国有企业下放给地方政府（包括街道和人民公社）管理；（3）向地方政府下放物资分配权和劳动管理权；（4）向地方政府下放财政和税收权以增加地方政府的收入；（5）向地方政府下放投资和信贷的审批权。
关于中央与地方财政分权的细节，我们将在后面继续讨论。但是，由于1958年向地方政府下放权力的指导思想是要配合毛泽东的“大跃进”运动，而且在农村强制推行集体化耕作制度和“人民公社”，结果很快造成了经济的混乱并在1959～1961年出现了史无前例的大饥荒，几千万人因为经济空前的混乱以及饥荒而被夺去了生命。
面对“大跃进”造成的严重后果，从1961年开始中央的政策不得不进行调整以及重新集权。其中最著名的事件是1962年1月召开的由中央局、省、市、地、县五级政府官员参加的中央工作扩大会议，也就是所谓的“七千人大会”。毛泽东在这个会议上承认了错误并愿意承担责任，同时恢复以陈云为组长的中央财经领导小组，负责经济的调整和恢复工作。在这次会议上，中央又强化了加强集中制和全国一盘棋的思路。随后从地方收回了绝大多数原来下放的权力，并加强了中央对金融、财政和统计实行的集中领导。
到了1963年，中国的经济得到了部分恢复。不过根据政治学家王绍光的分析，对毛泽东来说，收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计。一旦经济好转，他决心再一次打破前苏联式的中央集权计划体制。1966年3月，毛泽东在杭州政治局会议上提出“虚君共和”的口号。在他看来，中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权仍应分散到各地区去。他批评中央部门收权收得过了头，指示凡是收回了的权力都要还给地方。用他的话说就是“连人带马全出去”。这之后紧接着就是“文化大革命”的爆发，向地方分权的这种局面可以说一直持续到了1976年毛泽东去世和“文化大革命”结束。
王绍光在《分权的底限》里说，毛泽东的权力下放不仅唤醒了地方政府的自我利益意识，也扩大了地方政府的财力。自我意识加上独立了财源使地方政府有可能变成潜在的离心力量。毛泽东留下的政治遗产中因此既包括集权主义的统治方式，也包括一个裂痕重重的政治经济体制。
实际上，1951～1978年经济改革之前，中国的中央—地方财政关系经历了频繁的变动，这充分反映了在集中计划体制内寻找集权与分权之平衡的不可能性。苏州大学的黄肖广教授对计划经济时期中央与地方财政关系的变迁作了细致的梳理与回顾。我以他提供的资料为基础把中央—地方的财政关系做如下简单的说明。
1951～1957年间实行的是划分收支和分级管理的体制。1950年，当时的政务院颁布了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定实行集权管理和统收统支的财政体制。该《决定》规定地方的财政收入一律上缴中央，地方的支出一律由中央拨付，实行收支两条线，地方的收与支之间没有关系。
