晚年的慈禧太后比较注意西方事物。除实行部分新政外，她又接受了有识之士的建言，准备在中国实行君主立宪制。
为此，她派王公大臣出国考察。她认真听取了这些考察王公大臣的观感和建议，并结合中国国情，准备部分地实行。
她设立了实行君主立宪的专门机关。
她实行的目的是为了巩固清王朝的一统江山。
第一、出洋考察
从光绪二十九年末开始，一些有远见、识外情的封疆大吏和驻外使臣便陆续进言慈禧应预备立宪。这年十二月四日（1904年1月20日），云贵总督丁振铎、云南巡抚林绍年，电请清廷从速变法，以挽危局。三十年二月七日（1904年3月23日）出使法、俄、英、比大臣孙宝琦、胡惟德、张德彝、杨兆鋆，奏请变法，以激励人心，植立国本。三十一年五月三十日（1905年7月2日），直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞、署两江总督周馥，联衔奏请立宪，要求先派遣亲贵出洋考察各国政治，于12年后实行立宪政体。
慈禧遂决定派遣大臣出洋考察各国政治。三十一年六月十四日（1905年7月16日），以光绪帝名义颁发上谕：
方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴。数年以来，规模虽具而实效未彰。总由承办人员向无讲求，未能洞达原委。似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危。兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从。嗣后再行选派分班前往，其各随事诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任。所有各员经费如何拨给，著外务部、户部议奏。钦此。
这便是镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方，以及后来旨派的商部右丞绍英等五大臣出洋考察政治之谕。
八月二十六日（9月24日），五大臣在正阳门乘火车出京。正拟开行，陡闻轰震之声。载泽、绍英均受微伤。掷放炸弹的革命党人吴樾以身殉。五大臣行期只得另定。
九月二十八日（10月26日），改派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎会同载泽、戴鸿慈、端方前往各国考察政治。因徐世昌已授巡警部尚书，绍英炸伤未愈，均不能去。
五大臣分两路，路线上有分有合。戴鸿慈、端方为一路，载泽、尚其亨、李盛铎为一路。
戴、端一行自十一月二十三日（12月19日）从上海赴美起，到光绪三十二年闰四月十六日（1906年6月7日）自意大利返国止，在半年时间里，先后共考察了美国、英国、法国、德国、丹麦、瑞典、挪威、奥地利、俄国、荷兰、瑞士、意大利等十多个国家。
载、尚、李一行于十一月二十日（12月16日）自上海赴日起，到光绪三十二年五月二十一日（7月12日）返抵上海，在七个月的时间里，先后共考察了日本、美国、英国、法国、比利时等5国。
五大臣到各国均受到礼遇。他们会见了各国政界要员，实地考察了列国政治制度，并亲眼目睹了各国工业、交通、军备、文化、教育的先进状况，精神震动，眼界大开。
第二、宣示立宪
李盛铎被派为驻比利时大臣，未回国。其余四大臣归国后，屡蒙召见。慈禧召见载泽二次，端方三次，戴鸿慈二次，尚其亨一次。慈禧“垂问周详”。四大臣皆痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利。“两宫动容，谕以只要办妥，深宫初无成见”。
这时一些顽固守旧大臣，百端阻挠，“或以立宪有妨君主大权为说，或以立宪利汉不利满为言，肆其簧鼓，淆乱群听” 。
面对一片反对声，慈禧老谋深算，没有轻易否定四大臣的建议。而是命他们详晰指陈，冀备采择。
于是载泽又上一折，敷陈大计，力言今日国势民情，均非立宪不可。载泽说：“凡国之内政外交，军备财政，赏罚黜陟，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权统治之。”端方连上三折，第一折敷陈各国宪法，第二折言必须立宪，第三折则请详定官制。“两宫览奏，大为感动”。慈禧命王公大臣召开会议进行辩论，最后得出结论应行宪政。慈禧发布懿旨，宣示预备立宪。
光绪三十二年七月十三日内阁奉上谕：朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为宪典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令积久相仍。日处阽险，忧患迫切，非广求知识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政条，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。著内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迅速，定期限之远近。著各省将军、督抚晓谕士庶人等发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守和平，以备储立宪国民之资格，有厚望焉。将此通谕知之，钦此。
这是慈禧在全国宣示立宪的煌煌诏书。自四大臣回国到宣示立宪，仅一月余，说明慈禧对此事是抓得很紧的。
第三、官制改革
七月十四日（9月2日）慈禧以光绪帝名义发布上谕，作为立宪之预备，命先行厘定官制。任命载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等14人，为编纂官制大臣。任命奕劻、孙家鼐、瞿鸿为总司核定大臣。
七月十八日（9月6日）官制编纂馆成立。
九月二十日（11月6日），经慈禧裁定，改革后的中央各衙门官制正式公布。原来准备采用西方责任内阁制，但被慈禧否定，又恢复了军机处。“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚无流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行。” 改革后的新的中央各衙门为十一部四院一府。十一部：外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆（海）军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部。四院：资政院、审计院、都察院、大理院。一府：军谘府。十一部有的是原设的部，有的是合并一些职能重复的部门形成的。太常寺、光禄寺、鸿胪寺，并入礼部；巡警部、步军统领衙门所掌事务及户、礼、工三部所掌有关民政事务，合并入民政部；户部与财政处、税务处合并为度支部；旧兵部、练兵处、太仆寺合并为陆军部；轮、路、邮电诸署合并为邮传部；商部、工部合并为农工商部。中央官制的改革是一个进步。
除外务部外，各部均设尚书一员，侍郎二员，不分满汉。
九月二十一日（11月7日）经慈禧批准，公布了新任命的中央各机构的官职。军机大臣：奕劻、瞿鸿仍为军机大臣，世续补授军机大臣，林绍年在军机大臣上学习行走。各部尚书：外务部管部大臣奕劻，尚书瞿鸿，吏部尚书鹿传霖，度支部尚书溥颋，礼部尚书溥良，陆军部尚书铁良，法部尚书戴鸿慈，邮传部尚书张百熙，理藩部尚书寿耆，民政部尚书徐世昌，学部尚书荣庆，农工部尚书载振。免去鹿传霖、荣庆、徐世昌、铁良军机大臣职。
中央官制改革后，又进行地方官制改革。官制编纂馆综合各方反映，于光绪三十三年五月二十七日（1907年7月6日），编成了一个限期15年，一律通行的《各省官制通则》上报慈禧。当天，慈禧便批准了这份文件。旨令改各省按察使为提法使，增设巡警劝业道，裁撤分守分巡各道，酌留兵备道，分设审判厅，增易佐治员。由东三省先行开办，直隶、江苏择地试办。其余各省，体察情形，分年分地，请旨办理，统限15年一律通行。
此外，又修订了法律。如《大清刑事民事诉讼法》、《大清新刑律草案》先后编就。
原来经慈禧批准在中央设立考察政治馆。后经奕劻奏请，将考察政治馆改为宪政编查馆。慈禧命将此馆变为“宪政之枢纽”，并订制了规则。宪政编查馆拟定九年为预备立宪筹备期，自光绪三十四年（1908年）起，至光绪四十二年（1916年）止。
慈禧能同意实行立宪，是人们始料不及的。有人评论说：“以专制暴戾之西太后，于晚年训政之日，乃有采用立宪制之意，此亦事之至奇者也。” 这确实是一件非常奇怪的事。
据说，在决定派五大臣出洋时，慈禧曾说：“立宪一事，可使我满洲朝基础永远确固，而在外革命党亦可因此消灭。候调查结局后，若果无妨害，则必决意实行。” 慈禧关心的是“满洲朝基础永远确固”。针对慈禧担心立宪会危及君权，载泽反复说明“君主立宪，大意在于尊崇国体，巩固君权，并无损之可言”。同时，又出主意说：“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限。” 这话包含着欺骗舆论的意思。因此，有人评论：“清廷之预备立宪也，以迁延为唯一之方法。”
慈禧关注的是她的乾坤独揽的君权。如果实行君主立宪，既可以使君权永固，又可以减少各方面来的压力，她何乐而不为呢？但为稳妥起见，她仍然采用了拖延战术。不管怎么说，她确实为立宪做了些准备工作，而这一点是应给予肯定的。
