银行管理体制包括银行机构管理、业务管理和中央银行的宏观经济金融管理三个方面，改革10多年来，银行管理体制有了很大变化，曾经起过推动经济发展的重要作用。但是现行管理体制仍旧保留了传统体制的一系列基本做法，与迅速发展的市场经济的要求形成日益扩大的矛盾。根据党的十四大确定的社会主义市场经济的改革目标，有必要深入探讨一下现行体制的弊端，进而寻求加速市场取向的银行管理体制改革的具体措施。
一、目前银行管理体制的基本特点
我国银行管理体制的现状，虽然经过了十几年的改革，但是以集中信贷计划的制定和执行为核心的做法仍然没有变，中央银行的宏观经济调控，对专业银行的贷款质量管理和对银行机构的管理都没有明确的制度规定和公开性的行为约束，实际做法倾向于维持原有的银行格局不变，即限制成立新的银行和鼓励按行政区划设置银行机构。这个体制的局限性在于信贷计划的制定和执行完全依赖银行内部的行政等级制度和隶属分配关系，排斥银行外部和银行之间的横向货币信用关系，而在横向的货币信用关系因为市场经济而发展起来的情况下，这种体制的垂直行政关系不仅会逐渐丧失其对整个社会信用供给的约束，变成一种很不平等和随意性很大的局部信贷分配，而且还会在横向经济关系迅速发展的冲击下逐渐丧失其内在的约束。为保证信贷计划能在社会的范围内对宏观经济整体的运行实行有效控制，在银行管理的历史上，曾经采取过关闭银行机构、禁止商业信用、限制现金流通范围、清除公私债务等一系列措施。这些措施同市场经济的要求形成鲜明的对立，市场经济的基本特点是广泛的社会分工与交换，必须有同样广泛的横向货币信用关系的发展为条件，缺少这一条件，分工与交换就不可能发展，伴随分工的技术进步和相应的经济增长也必然受到损害。所以，这种体制虽然可以通过排斥横向的货币信用关系而实现有效的控制，却要以牺牲技术进步和经济增长为代价。
10多年的金融改革，成绩是显著的。银行的数量增加，现金流通扩大，商业信用、各类长短期证券和新兴的金融中介机构等都有了显著的发展。但是传统体制的观念仍在束缚人们的思想，阻碍采取新的管理措施和建立新体制的努力。面对现金流通范围和商业信用迅速扩大的现实，人们不是积极采取严格规范的制度约束和改善宏观经济调节，而是把不规范的商业信用视为必须通过清理而消除的三角债；面对同业拆借市场和长期证券市场的发展，不是鼓励国有银行积极参与，以利中央银行通过商业银行活动调节证券市场的价格和利率水平，而是竭力限制同业市场的规模和反对银行持有证券；面对货币信用关系在银行体系之外的广泛发展，不是鼓励积极扩大和改进银行服务，加强立法约束和灵活运用新的政策工具，而是固守信贷计划体制的行政约束和阻碍成立新的银行。
二、现行管理体制的缺陷
现行管理体制的约束仍然主要是信贷计划的总量控制和各种自上而下的行政指令，缺陷在于：
1.货币政策的宏观经济调控过度依赖信贷计划的总量控制，缺乏有效的手段调节银行体系之外的货币信用活动，严重缺乏作为基础的立法手段在社会范围内实施对货币信用行为的规范化约束。随着市场经济在我国迅速发展，这种状况不作根本的转变，必将削弱运用货币政策调节宏观经济的效果。
2.中央银行的信贷总量分配、对专业银行的信贷总额限制、以及长期实行的贷款用途分类控制等，都与银行业务的风险性、流动性和盈利性特点没有必然的联系，缺少比例监督和管理银行贷款质量的条件和手段，难以促进银行业务的持续改进。
3.银行机构的设置、撤并和改组缺乏明确严谨的立法和具体的法规制度，仅仅取决于政府行政区划的等级、人为的数量控制和行政人事安排，这些都与银行内在的经济实力、专业技术能力和竞争优势无关，也同银行机构所在地的经济发展水平缺乏必然的联系，从而限制了银行组织结构的优化和健康发展。
现行体制对银行业务的监督采取按贷款用途分类控制和按债务人分类控制两种办法，不可避免地要同当前的企业改革和对外开放产生深层次的矛盾。根据国务院颁布的《全民所有制企业转换经营机制的暂行条例》，工商企业不仅拥有决定生产计划、选择资金来源渠道和决定资金用途的自主权，而且还可以依法进行股份制改造、联合、兼并或者清理，前者直接冲击银行按贷款用途的分类控制，后者直接冲击银行按债务人的分类控制。企业自主选择的结果必然使得银行的分类记录同真实的贷款用途和债务人分离，影响银行资产的流动性、风险性和盈利性，也导致银行利益同企业利益的分离。企业充分运用自主权利，适应市场，利润可以显著增加，银行却可能因此而承担风险增加和流动性下降的后果，风险成本增加，盈利下降，却不能从企业利润得到补偿。
三、扩大对外开放的要求
现行的银行管理体制也是对外长期封闭的结果，长期的高关税保护和外贸外汇的严格管制，切断了国内经济与国外经济的广泛联系，造成国内市场同国外市场的严重分隔。面对当前的对外开放形势，封闭式经济的中央银行严重缺乏管理开放经济的政策手段，各类商业银行也严重缺乏能与国际大商业银行平等竞争的能力。当前扩大开放的改革，包括外贸进出口权的大量下放，外汇使用范围放宽，鼓励外资以包括开办银行在内的多种方式流入，以及允许我国企业开办海外机构和输出资本，这些都将直接影响国际结算和国际收支的平衡，进一步影响我国经济的宏观运行。外贸扩大，进出口差额的绝对数也会随之增大，影响国内市场的商品供求、货币流通和物价稳定。大量的国际资本移动，在固定汇率的条件下，必然造成外汇储备的剧烈波动，通过银行的外汇交易进一步引起货币供给的剧烈增减，冲击缺乏弹性的现行货币供给制度。
随着进一步贯彻改革开放的政策，我国对外国银行进入的限制正在逐渐减少，已经有越来越多的外国银行看好中国的市场，申请来华设置分支机构和开展业务；相应地，我国银行也在积极筹办海外机构。外国银行进入，首先与我国银行争夺金融人才，优秀的金融服务还将进一步争夺我国境内的金融市场，面对这些，我国的银行管理若不做根本的改革，以增强商业银行的市场竞争能力，则我国商业银行在国内市场也会最终丧失竞争优势。企业以外贸出口的方式输出资本，以输出资本的方式开办海外银行机构，都可以摆脱现行体制的束缚。对比之下，传统体制对开办国内银行的各种行政限制就成了投资于国外的比较成本，具有促使资本外流的作用。若不能及时纠正，必然不利于经济建设的加快。美国在50年代曾经对银行海外投资征收利息税，目的是阻止资本外流，结果适得其反，利息税构成的投资成本反而促使银行机构和资本一起输出海外。我国现行体制对开办海外银行机构的限制同利息税有十分近似的比较利益机制，美国的历史教训值得吸取。
配合对外开放，积极参加国家经济组织也是我国的一项重要战略。我国已经承诺加入国际清算银行的巴塞尔协议，按国际惯例监管本国的商业银行，实施资本/风险资产的最低比例要求。我国也在积极争取恢复关贸总协定的缔约国地位，准备接受总协定关于开放市场的各项规定。即成员国必须充分降低关税、基本消除各种非关税的政府管制、同等对待本国商品和进口商品，同等对待生产这些商品的外国厂商和本国厂商。1985 年开始的乌拉圭谈判进一步把同样的规定推广应用于服务业，银行业即是其中之一。综合上述，一旦有关的各项要求在我国实施，我国的银行必将处于极为不利的地位。我国银行的资本不是来自发行股票和债券，业务经营也不从事证券投资，缺乏来自证券的溢价收入充当附属资本，实施资本对风险资产的8%最低比例要求就要比外国银行付出更大的代价；我国银行规定的法定准备金比率为13%，远远高于世界各国中央银行规定的水平（后者为0.5%~3%），等于是额外减少了我国银行的投资机会和盈利；信贷计划体制对商业银行贷款实行全面的行政干预，又等于是限制了商业银行的资产选择权力和风险补偿，等等，所有这些都在削弱我国银行的竞争能力。此外，传统体制下脱胎出来的银行，还由于长期依赖政策保护和市场分隔的屏障，经营技术和管理水平都已经严重落后于国外的大银行，面对市场开放带来的外国银行竞争实难抗衡。关贸总协定也有保护发展中国家的条款，允许有5 年的调整期，但这并不意味着现状可以继续维持5年，而是要求在5年之内完成银行管理体制和经营机制的彻底转换，达到跻身于国际先进的行列。所以，加入国际经济组织的要求，不仅使我国现行银行管理体制的缺陷更为暴露，而且也在逼迫我们加快银行管理改革的步伐。
四、银行改革的基本思路
根据银行管理体制的历史和现状，改革的基本思路可以表述如下：（1）改革不走回头路。改革不应该是传统体制的约束加强，而是新体制的建设和完善，必须有利于促进银行业的发展和市场经济的繁荣。党的十四大已经明确提出了社会主义市场经济的改革目标，银行管理体制的改革就必须服从这一目标。不走回头路的原则有助于判断具体的改革措施是否符合市场经济的要求，从而克服传统观念的束缚。（2）要致力于克服现行体制的弊端。货币政策手段和金融监管的改进要充分扩大调节市场经济的覆盖面，提高宏观经济管理的科学性。对银行业务的监管要以银行经营业务的特点为依据，建立流动性和风险性比率监督体系，取代传统体制的总量控制和行政约束。对银行机构的监管，要明确资本额要求和高层管理人员的专业技术考核标准，同时充分考虑不同地区经济发展水平的特点，按银行资本额和存款额大小制定分级分区的具体规定，把政策落到实处。（3）要充分反映对外开放的要求。货币政策工具的改革要考虑开放经济的特点，货币供给和利率政策要同外汇储备、汇率政策配合运用，并以开放经济的宏观经济监控为基础。银行监管要同国际市场的通行做法接轨，充分运用立法监督的手段推广标准化管理，取代传统体制的行政约束和人为限制。要致力于增强我国银行在国际金融市场的竞争实力，结合银行改组，培育一批实力雄厚的国际性大银行，在国际金融市场的竞争角逐中占据一隅之地。具体改革设想有以下三个方面：
（一）改进宏观经济管理
逐渐降低存款准备金比率，采纳流动性比率和风险资产比率控制，取代信贷计划体制的总额控制。改进结算体系，开辟票据贴现市场，鼓励贸易押汇和信用证结算，规范化改造商业信用，扩大银行信用对商业信用的影响，以利货币政策扩大调节国民经济的范围。在继续放宽外汇管制的条件下，货币政策对国际收支的调节要考虑外汇储备的变化，外汇储备要由传统体制充当外汇外贸管制的目标改变为调节汇率的手段，再由汇率调节国际收支的平衡。利率政策要更多利用同业拆借市场和票据贴现市场调节银行信贷和商业信用，并配合汇率政策调节国际资本流动。同时放宽对具体贷款的利率限制，促使风险和利率的互相转化，发挥利息成本对风险投资和长期投资的调节抑制作用，减少商业银行业务对中央银行利率政策的钳制。在证券市场发展的基础上，及时开展公开市场业务，调节证券市场的供求和价格，保证货币政策对资本市场和长期投资的调节。
（二）实施银行业务的比例监管
根据国际通行做法，为保护存款人利益和银行业的健康发展，除了法定的存款准备金以外，还可以对银行实施流动性比率控制和资本/风险资产比率控制，但是二者都要以银行资本金的明确界定、银行资产具有风险性和流动性的识别标准为条件，而我国现行银行体制的资本金范围和贷款资产的性质都不具备这些条件，所以比例监管还须首先划分银行资本金和改革银行业务。具体做法是把财政拨入和上级行拨入的信贷基金，以及银行营业机构的利润留成的累积数一起核定为资本金，与银行的风险资产配对，形成资本对风险资产的比率。改革银行的流动资产贷款为票据贴现、票据和证券抵押、房地产抵押、银行持股和长期证券投资等，降低信用贷款的比例，从而提高银行资产关于流动性和风险性的透明度，再参照国际清算银行巴塞尔协议的风险权数制定细则充当计算风险资产的标准。在法定准备金的基础上，增加流动负债和流动资产的内容，作为计算流动性比率的标准。有了这些准备，中央银行规定风险比率和流动性比率的监控目标，就能有效地监管银行业务的变化。比例控制和信贷计划的总额控制并不矛盾，而是具有明显的优点，可以彻底放开总量，鼓励有竞争优势的银行加快发展；避免商业银行业务牵制货币政策的改革和宏观经济调控；同商业银行自身追求的业务目标相一致，执行起来更加切实可行；以银行的利益机制为基础，对银行行为的约束更加强有力。由此可见，比例控制替代信贷计划的总额控制完全不必取消信贷总额指标，而是通过对银行行为更加有效的约束，来使得计划体制的行政约束逐渐变得没有必要。
（三）改革银行机构的组织，巩固中央银行的宏观经济调控和银行业监督
把工、农、中、建四大专业银行的总行连同他们的分行改组成若干个国际性大商业银行，参加国际金融市场的竞争，并以强大的经济实力充当中央银行稳定开放经济的重要支柱。鼓励各大商业银行在国内和国外的重要国际金融中心组织银行集团，集团内的银行和金融机构实行专业分工，独立经营，保证各大银行继续拥有充分的资本实力规模和可能采取更为灵活的经营方式，以适应国际金融市场的变化。在国内的各大金融中心，二级中央银行要积极制定标准化管理的注册法规或条例，敦促专业银行按分业原则设置机构，从事专业化经营，充分提高技术水平和增强竞争能力。分业原则也是标准化管理的基本条件。把各大银行的区、县级分支机构改造成上级行控股、地方政府注册和独立经营的地方性银行，为当地的经济发展提供各类金融服务，根据地方经济发展的水平还可适当精简或兼并边远地区业务量不足的银行机构。在原有银行资本的基础上，根据市场需要，逐步组建新的清算银行、城市银行、商业银行和行业性、政策性银行，专门服务于贸易结算、城市建设、房地产开发、新兴产业扶植和专项投资等经济活动。在国内各大金融中心，组建若干规模较大的地方性商业银行，充当金融中心的核心力量，协助二级人民银行稳定当地的经济和金融。建立银行同业协会，加强银行业的自律管理和协调同业关系，避免和减少不必要和可能破坏市场稳定的商业竞争。
