第6章 党报机制体制体系界定(2)

三、党报机制体制创新层次体系

（一）党报机制与党报体制的关系

机制强调系统内部各要素功能的发挥及彼此关系的协调，其形式往往体现为系统内部的制度及操作规范。体制一般指组织体系和组织制度，往往更强调上下层级。机制与体制是党报自主创新的关键，处理好体制创新与机制创新的关系有利于把握党报改革创新的全局与进度。不过，在概念的实际应用过程中，机制与体制容易混淆。一定意义上说，体制是高于或大于机制的概念，属于机制的上一层级，两者关系是这样的：一方面，党报体制是党报机制的基础和前提。体制是比机制更具有稳定性、基础性的概念，机制创新以既定的体制为前提。一般而言，报纸管理体制不同，其运行机制也不相同。我们可以对不同类型报纸的发行机制做个对比。西方商业报纸，董事会确定的传媒法人不一定是董事会成员，也不一定是主要持股人，大部分报纸实行所有权和经营权相分离、经营和采编各自独立的管理体制。发行是相对独立的体系，按市场规律运行。

西方报业普遍认同的规律是：“报纸的重点不仅在于读者，更在于能提供广告市场的读者。”因而，其发行机制是保证报社整体经营战略施行的一整套规范。我国党报在中国共产党一元领导下，党报长期实行所有权和经营权合一的管理体制，社长、总编辑由党和政府任命，报纸发行也不是一个独立运行的系统，其发行机制与西方商业报纸完全不同。例如，大众报业集团发行公司总经理刘洪昌曾把《大众日报》公费订阅的发行机制创新总结为五点：“一是批示制度，即每年大征订前省委书记和地市委书记都要对党报发行工作进行批示；二是谈话制度，即对完不成党报发行任务的地市，省委邀请其书记、副书记和常委部长谈话；三是督查机制；四是财政划拨制度，即省委要求省直单位的订报费用一次性由财政代扣划拨；五是党费翻番制度，即使用党费订阅党报的数量逐年增长。”《大众日报》的发行机制显然是我国国情与党报管理体制所决定的，有较强的经验性，但并非完全合理。

另一方面，党报机制是党报体制的实现载体。党报机制由党报体制所决定，而反之，党报体制改革的实现需经由机制改革来实现。一定意义上说，党报体制改革即根据党报的性质和任务及现阶段党报的实际情况，改革旧的不合适的运行机制，建立新的运行机制。健全完善党报体制最终会落到创新党报机制上。以党报领导体制为例，在改革当中，党报集团都把加强和巩固党对意识形态的领导作为改革的重点，都在积极探索党委领导和法人治理结构相结合的领导体制。坚持党管媒体不变，党管干部不变，党管舆论导向不变。但管人、管事、管导向最终体现在党报的用人机制、经营机制、舆论管理机制等微观运行机制上。

（二）党报机制体制创新层次体系

不过，党报创新是多层次的，机制体制创新只是大厦的两层，创新党报机制体制需对党报创新有全局性认识。

党报创新包括很多方面，这些层面之间互相关联。如果不能对党报创新的复杂系统有所认识，很可能事倍功半。例如，在有缺陷的体制下，即使建立了好的机制，也不能得到有效遵循。

再如，再好的新闻报道策划都可能因为编辑部组织的繁冗拖沓而导致失败。党报创新需要有系统有规划地进行。在党报创新这个彼此联系的复杂系统中，其规律是低层次的改进要受高层次制约，即在高层次不合理的情况下，低层次能够实现的改进是有限度的；高层次的改进会促进低层次的完善。而党报问题的形成具有层次性，深层次问题如若当做浅层次问题解决，往往治标不治本。

党报创新大致可分为六个层次。

第一层次，新闻宣传艺术创新，即党报新闻报道技巧等层面的创新。党报多年来始终坚持党报业务创新，诸如不断改革会议报道、改进领导人报道、改进突发性事件报道等，特别是强调把“贴近实际，贴近生活，贴近群众”的原则落实到党报具体新闻业务层面。由于在党报创新系统之中，新闻业务技巧的创新对其他层次影响幅度最小，可以视作最低层次的创新。

第二层次，管理方法和手段的创新。诸如改进党报发行管理手段，采取一定的营销措施等。

第三层次，运行机制创新。包括采编机制创新、经营机制创新、综合服务机制创新等。

第四层次，党报中观管理体制创新。是党报内部的组织体系和秩序制度的总和，包括领导体制、决策体制等。

第五层次，管理部门规制创新。这是宏观的党报体制问题，重点是指党和政府对党报的管理制度创新。例如，2003年，为了整顿散乱的报业环境，中央决定撤销分布全国的300余家县级党报，这可以看做是党报第五层次创新的一个例证。管理部门规制创新对党报生存和发展的影响要远超过前四个层次。

第六层次，党和政府管理思想创新。这主要指党和政府对党报的管理观念和信念的创新，涉及管理部门对党报管理的目标和指导思想，是政策制定的基础。

需要指出的是，在新闻改革30年来，党报创新基本是全面创新，以上六个层面均有突破。

六个层次之中，第三、四层次是本书的研究主体——党报机制体制创新。

四、党报机制体制体系是动态体系

党报机制体制体系是一个开放的有机体。构成党报机制体制体系的一系列要素并不是一成不变的，而是随着党报的不同时期的任务和不同时期的定位与功能的变化而改变。

在革命战争时期，党报是党的宣传员、鼓动员、组织者，担负着统一全党思想，指导革命的重要任务，但由于战争期间条件有限，其工作组织简单，工作人员不多，党报机制体制的层次要比建设时期少得多，党对党报工作的直接领导较多。例如，在第二次国内革命战争时期（1927～1937年），党报的领导体制是这样设计的：建立党报委员会，全面负责党对报刊的领导。党报委员会在中央以政治局全体委员充当，在省委及地方党部应当以全体常委充当。

新中国成立以后，社会主义性质的公营新闻事业系统很快建立起来，党报作为执政党的机关报获得大发展，社会主义建设时期的党报机制体制确立下来。1950年3月29日至4月16日，中央人民政府新闻总署主持召开了新中国成立后的第一次全国新闻工作会议。此后，中共中央、中宣部、新闻总署、新华总社又颁发过《关于改进报纸工作的决定》等一系列文件。根据这些文件的精神，新闻工作做出了许多重大改进。在新闻机制体制方面，实行采编合一制和总编负责制，而新中国成立之初，报纸编辑部一般只笼统地分设编辑、采访、通讯联络三大部门。

不过，改革开放以前，在计划经济体制时期，党报不刊登广告，不进行多种经营，党报管理体制与经营机制与现阶段有很大不同。

改革开放以后，党报理论不断发展，思想不断解放，观念不断更新，党报机制体制不断创新，其所包含要素更为多样化、复杂化。1978年，人民日报社等八家新闻单位试行“事业单位，企业化管理”；1996年后党报集团组建并迅速发展，报业产业经济勃兴。这两个报业标志性事件带动党报机制体制体系也发生深刻变化。例如，多数党报的领导体制，逐步从总编辑负责制过渡到社长领导下的总编辑和总经理负责制，这一改变表明经营在党报的地位得到提升。而除了广告机制、多元经营机制不断探索创新以外，随着党报集团的发展壮大，资本运营机制也逐步成为党报创新的着力点。随着技术进步，在多种媒介融合的趋势下，党报的采编机制也正酝酿巨变。面对新媒体的强劲冲击，报业集团已经从新旧媒体之争的判断中迅速走出来，调整战略，寻求新旧媒体的共同发展。很多党报集团也开始尝试数字报业转型。

从党报机制体制体系发展脉络可以看出，党报机制体制是一个动态平衡体系。在一定历史时期，党报机制体制会获得系统内相对的平衡。但是随着新的问题不断出现，党报机制或体制不断创新，其余层面再不断跟进，以求得恢复系统内的平衡和稳定。党报在这种动态平衡状态中获得新的发展。