第36章 政府、社会与市场的合理边界研究(3)

四、构建市场、政府、社会三元互动的治理模式

20世纪90年代以来，以治理理论为指导的当代西方治理变革运动，对西方公共行政产生了重大影响，对我国政府管理的理论和实践也有积极的借鉴意义。

（一）治理主义及其实践

20世纪90年代后，治理理论在西方国家兴起，成为国际社会科学研究中的热门话题之一。治理理论源于他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。

斯托克指出，治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均限于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。社会治理就是由追求公共目标、国家和政府机构之外的专门担负公共管理职能的组织进行的治理。它改变了长期以来国家支配社会的模式，从而提供了一种社会转型的途径。与此同时，社会治理还是社会转型的目标之一，社会转型的结果就是政府、社会、市场相互补充、相得益彰的治理。西方治理理论和实践主要包括以下方面：

第一，促进公民社会的发展，建立国家与社会的合作。近年来世界范围的公民社会运动蓬勃发展，特别是在西方发达国家，各种公民社会组织已经承担了大量重要的社会职能，成为政府和市场以外整合社会的另一支不可或缺的重要力量。有人据此称其为“看不见的市场之手”和“看得见的政府之手”之外的“第三只手”。

第二，严格规范市场、充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。治理理论认为，市场作为一种社会组织，它基于多元主体、自主交易和公平竞争这样一些概念。市场运行以自由竞争为基础、以价格机制为中心，以个别利益最大化为目标，它要求充分的经济自由。国家和政府不能取代市场作用，而应该使市场和政府各自处在一个适当的位置，通过国家和政府政策性的、间接性的支持和服务，使市场功能与国家和政府职能彼此协调，共同促进经济发展和国家利益的实现。

第三，变革行政管理具体方式，由“掌舵”转向“划桨”，实现政府行政管理制度的创新。在具体方式上，通过市场机制在公共服务领域的运用，通过合同出租、合营化等各种灵活多样的方式，来实现和扩大政府的公共职能。

（二）构建市场、政府、社会三元互动的治理模式

第一，确立市场在资源配置中的核心作用。市场经济有效运行的最根本保证是公平、充分和有序的竞争。政府必须主动适应市场需求，积极创新治理模式，制订符合市场经济要求的游戏规则，确保不同的市场主体在市场准入、生产要素获取、享受法律保护和政策支持等方面拥有平等的竞争机会。

政府应积极借助市场主体的优势与能力，充分发挥市场的自我调节、自我完善能力，在政府决策和公共服务领域引入市场竞争机制，利用社会力量提供公共服务。当前，政府公共服务市场化的途径应进一步拓宽，其内容应由过去的后勤服务逐步扩大到公用设施维护、决策咨询、政府绩效评估等专业领域，激励私人资本进入教育、养老、医疗服务等领域。重视社区、社会团体、基金会、民办非企业单位等在保护环境、发展教育、辅助弱势群体等公共事务中的作用。

第二，构建社会治理机制，塑造“政府—社会—市场”这样一个三元治理结构模式。实际上，政府与市场并不是一种平行并列和非此即彼的关系。从资源配置方式看，市场机制对应的是计划机制；从组织类型上来看，主要有政府组织与企业，除此之外，还有一种中间形态的组织，即非营利性组织。在这样一个框架里，三种形态的组织都可能是资源配置的主体，它们进行资源配置的方式既可以是外在的市场机制，也可以是组织内部的计划机制。在奥斯本和盖布勒看来，政府、企业和第三部门在提供公共服务方面各有优势。“企业界做某些事比政府强，政府做某些事又比企业界强。举例来说，公营部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保证服务的连续性或稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹。企业界在创新、推广成功的试验、适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面往往更胜一筹。第三类部门则在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心尊重的任务……以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。”

政府和市场是公共领域和私人领域的主导力量，社会则管理两个领域之间的部分，并且对政府和市场起沟通、协调作用，构成一个政府、社会和市场三者彼此融合、相互交叉，共同作用的三元稳定格局。在我国市场经济发展的进程中，大力培育承担社会管理职能的中介组织，即西方社会所说的“非营利组织或第三部门”具有重要作用。

社会中介组织涵盖政府公共部门和以营利为目的的企业之外的所有法人组织，它代表着公私领域二元建构基础上的一种社会中介机制。在我国，它主要包括：行业自主性中介组织，如行业协会、商会等；社会运行监督组织，如律师、会计、审计事务所、资产评估机构等；为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织，如信息中心、经纪行等；监督市场活动的中介组织，如消费者协会、商品检验中心等；促进劳动力就业的社会中介组织，如职业介绍所、再就业服务中心等；促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织，如各类基金会、联合会、学会、协会等。

尽管中国的第三部门在近20年中得到了较快的发展，但其作用仍然受到很大限制。当前，就我国的微观经济干预职能转变而言，存在着需要解决的三个问题：一是政府仍然承担了大量的可以由非政府部门提供的公共物品，导致在我国现有财政能力和财政支出结构下，公共物品供给仍然非常匮乏；二是我国产业政策干预效果不佳，基于“赶超型发展”的需要而制定的倾斜性政策往往由于在政府与企业之间缺乏信息传递中介和沟通渠道，而显得一相情愿；三是政府直接规制的范围过宽，行政性审批仍是规制的主要手段。事实上，这三个方面问题的解决都有赖于我国第三部门的大力发展。

当前我国发展规范社会中介组织应主要从两个方面努力：一是对现有的具有较强政府色彩的中介组织进行改革。这部分组织主要借助政府的力量自上而下建立或从政府体系中分离出来，如原国家经贸委的九个工业局转变的行业协会，改革的方向为摒除其官办色彩，完善其社会合法性，拓宽其覆盖面，使其更好地发挥综合性的协调功能；二是大力扶持以自下而上的方式生成的中介组织。这种方式形成的组织有多种多样的形式，如依托城市社区的志愿者组织、面向特殊人群的福利组织以及市场经济孕育的自发性行业协会等，这类组织正提供越来越多的政府不能提供的公共服务。尤其值得注意的是由民间企业家自发组织的自发性行业协会，承担了大量的非公有制企业和行业的维权、协调、管理和服务职能，在促进产业协调有序发展和维护市场竞争秩序方面发挥了日益明显的功能，应对这类组织给予政策、资金等方面的扶持。

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