3、资源协调管理的法律缺陷
《防沙治沙法》和很多单行法（如农业法、森林法、环境保护法、草原法等）之间存在着机构设置、职能定义重叠的问题。单行法都为某一个特定的行政部门设定主管权限，以便让这些经授权的行政主管部门都能依法制定行政规章和条例以开展具体管理活动。这极易导致不同行政主管部门制定的规章和条例在目标、责任和优先领域等方面是重复的，甚至是冲突的，环境与资源行政和法律体系中缺乏多元协调机制是一个突出的现实难题。2001年的《防沙治沙法》包含新的跨部门管理的条款，如果不建立跨部门协同合作的机制，这些条款将与其他单行资源法相冲突。在资源协调上，土地和水资源管理与土地荒漠化矛盾较为典型。
第一，土地利用与荒漠化
按照《土地管理法》，我国的土地管理都要服从土地利用总体规划和土地利用年度计划。土地利用总体规划一般将土地分为已开发土地和未开发土地两类。按照土地所有权，已开发的土地又可以分为两类，一类是国有土地，一类是集体所有的土地。前者权属明确、使用权出让和流转制度明晰、土地使用管制严格，已经形成了比较完善的管制制度和秩序，后者使用管制制度并不完善，同时未开发的土地多数属于国家所有，主要是荒地、难开发利用的土地，如戈壁、沙漠、贫瘠地、岩石等，土地使用监管也不力。
西部荒漠化易发生地区主要是农村集体所有的农耕地和牧草地以及以国家所有为主的荒草地。这其中，农耕与荒漠化的矛盾主要是农耕地大量取用地下水，但灌溉效率低下；畜牧与荒漠化的矛盾主要是牲畜超载问题；国有早地与荒漠化的矛盾主要是行政管理职能不到位引起的土地滥用和破坏的问题。在西部荒漠化最快的牧草地区域就与草场承包责任制有显著关系，“公有物悲剧”导致人人都可以利用产权不明的草场，并且都不会投入资源加以保护。
西部地区有面积庞大的未开发地，而且多数是以国有为主的荒草地，沙生植物在此生长并保持水土的表面结构。由于缺乏实际的法律保护，这些荒草地往往因滥垦（荒）、滥挖（药）、滥开（矿）等而急剧退化。研究表明荒草地在不合理土地利用干扰下的荒漠化速度要比其在自然无干扰状态快5至15倍。 对荒草地的保护不力，主要是国家对它的管理非常薄弱，在这个区域行政主体出现“空缺”，没有相应部门实际履行监督管理的责任。
第二，水资源利用与荒漠化
水资源法律问题主要集中在：缺乏用水权分配、没有统一对地表水和地下水的管理。因此，必然没有河流流域用水权分配补偿制度、没有对地下水定价，也必然没有提高用水效率的水权交易制度。而且，实践中对违反水法的处罚十分不力。水资源利用效率低下进一步减少了缺水的西部、尤其是西北地区的用水量，这是导致土地荒漠化的重要原因。
（二）对地方法规、规章及规范性文件的评价
已有的地方性法规、规章及规范性文件对西部防止土地沙化、加强资源保护起到了积极的推进作用。但是，从实施效果看，尚存明显不足。这一方面是自然气候变化的结果，另一方面则与这些法规、规章及规范性文件仍有不足紧密相关。
（1）从行政区划看，存在明显的不平衡。西部十二省、直辖市和自治区荒漠化土地占全国的97.57%，而且绝大部分集中在西北的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古地区。但是，仅有甘肃、内蒙、陕西和新疆结合《中华人民共和国防沙治沙法》制定了相应的实施办法。除此之外，青海、宁夏和四川各制定了规范性文件，而其它省市和自治区则缺乏相关的规章制度。这一方面反映出土地沙化和荒漠化在一些省、自治区的灾情较为严重，另一方面也在一定程度上反映出在土地防沙、治沙问题上，各地重视程度、实施力度存在较大的差异。而整个西部地区是全国大江大河的主要发源地，也是国家生态建设的重要屏障，其土地和生态具有整体性和系统性，区域的联动和治理才能够取得较好的成效。相关法规制度的区域不平衡在一定程度上削弱了积极省份的治理能力。
（2）从法规制度层次看，规范性文件较多、法律规章不足。从制度效力角度看，地方性法规、政府规章和规范性文件的作用力度是逐次下降的。现有资料表明，西部十二省、自治区和直辖市只有甘肃、内蒙、陕西和新疆制定了防沙治沙法规，宁夏、内蒙和陕西制定了湿地保护法规，其他则为政府规章和规范性文件。
（3）从内容看，现有法规、规章及规范性文件缺乏地方特色和针对性。地方性法规、规章和规范性文件出台的目的是为了对国家法律法规的弥补和补充，最重要的是制定出相应切实可行的方案。从已有的地方法规条文看，基本上是对国家《防沙治沙法》的简单重复，甚至尚不及国家《防沙治沙法》条文详细。除《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》、《包头市南海子湿地自然保护区条例》外，几乎找不到针对本区内具体情况规章制度。事实上，各个地区土地荒漠化的成因因气候、人因而存在差异，其规模、灾情严重程度也大小不一，各地区治理土地荒漠化的基础条件千差万别，为此，缺少差异化的地方性法规、规章和规范性文件在很多时候沦为一纸空文，大大降低了其实用价值。
（4）从实施方法看，现有法规、规章及规范性文件循规蹈矩，手段单一。西部地区土地沙化治理和湿地保护等土地资源问题由于其形成原因复杂、解决难度大而涉及广泛内容，单一的法律和政治手段收效甚微。但是，从现有的法规、规章和规范性文件看，除《青海省人民政府办公厅关于印发第二届青海国际水与生命音乐之旅——2009世界防治荒漠化和干旱日主题音乐会活动方案的通知》和《酒泉市人民政府关于表彰奖励全市防沙治沙先进单位和先进个人的决定》体现出多样性手段的思路外，其他都是完全的法律条款。缺乏多样化手段配合的单一法律举措面临着执行成本高、成果反弹快、覆盖不全面等问题，这可能正是多年来我国西部土地保护法律法规执行中面临的主要问题之一。
（5）从法律条文看，缺乏详细的规定。法律效力取决于其可执行程度，现有的地方性法规、规章和规范性文件恰恰缺少可执行的详细条款和司法解释。比如，以《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》为例，其在沙化预防时规定，“在治理利用区内，从事种植业、养殖业、加工业、开采业等活动的，必须遵守有关法律、法规，并采取必要的防护措施，先治理后利用，防止加重土地沙化。”“旗县级以上人民政府应当因地制宜地采取措施，加强草原管理和建设。由农牧业行政主管部门按照草原保护建设利用规划和防沙治沙规划开展草地治理，保护草原植被，防止草原退化和沙化。”在沙化治理时规定，“鼓励单位和个人以自愿捐资、投劳等形式开展公益性治沙活动。”“鼓励、支持、引导单位和个人从事营利性治沙活动”等。这些看似内容丰富的规定却缺乏可实际执行的具体途径和考核的量化指标，从而导致法律执行本身效率的低下。
（三）对策与建议
依据上述国家法律和地方法规、规章及规范性文件的分析，为了有效保证对西部土地荒漠化、沙化的治理，在完善现行法律法规方面需要注意以下几个进行方面的内容。
1、建立土地资源荒漠化临界（可持续利用承载力）法律指标
作为土地资源保护的重要指标体系，荒漠化临界指标在形式上可以是技术规范、指导原则和技术标准，在立法目标上它以保护土地资源可持续再生功能和生态系统质量为目标。在荒漠化预防和治理过程中，以下方面需要订立科学的法律标准：荒漠化土地的法律定义；荒漠化（沙化）土地恢复治理的法律标准；土地资源生产能力等级技术标准；土地利用、沙化土地封育或退化土地封育（包括草原、农田和林地等）的技术标准；植被恢复、防护林建设、节水农业和发展高增值农业所适宜的植物种类和农作物制定技术标准。荒漠化临界标准必将积极促进防治荒漠化资源法律的实施。在具体实践中可以考虑将这个标准与行政责任目标相挂钩，成为对行政管理部门进行绩效考核的指标。而且，利用这个法律标准可以切实落实资源管制的禁止和限制措施，有利于在荒漠化防治中建立恰当的标准。
（2）加强集体草场防治荒漠化的管理
进一步落实草场的所有权或使用权权属，做到责任和利益主体明确。对于集体所有的草场，农村集体经济组织应当承担草畜承包下的草原保护责任。
农村集体经济组织依法拥有土地和其它自然资源，长期以来习惯行使利用土地资源和其它自然资源获取利益的权利，却忽视同时承担着的资源管护责任。应当加强法律意识宣传，促使村集体和村民认识到他们既是资源的所有者和使用者，同时也是自然资源的管护者，他们对自然资源的权利和义务是统一的。需要对农业生产中土地资源承载力进行保护，在西部地区主要是对草场承载力的保护；需要采取必要措施合理利用自然资源，比如适时封育草场、采取围栏划界措施确保对草场的实际控制；通过奖惩措施确保管理责任的有效落实。
当前，防止荒漠化的重要制度“草畜平衡制”的实施效果普遍不尽理想，地方政府主管部门应当承担对草原畜载量的计算和分配，并落实到农牧民承包的草场，并依法对退化严重的草场，应当实施禁牧和休牧。
（3）理顺行政权限、加强对国有荒地的行政管理
在西部的土地和自然资源行政管理中，部门职责既存在重叠又存在空缺。行政职责重叠的显现往往发生在资源丰度高、利用条件好的区域，比如宜林宜牧宜草的区域，往往形成有权部门争相管辖的对象。而那些资源丰度差的区域，就会形成行政执法权迷失、谁也不愿管的地带。比如国有荒草地，依据法律，土地管理行政部门、农业和环境保护部门都有行政执法监督权，但实际上没有一个部门能够真正履行管理权。行政不作为成为荒草地荒漠化的重要原因。因此，要加强对国有荒地的行政管理，理顺行政权限非常重要。理顺行政权限的基本思路是机构统一，责任制单一。比如，可以在农业部门内建立草原监督站，负责监督草原利用并确定草原的承载力，实时监督放牧活动；土地管理机构和县级政府对国有未利用土地（特别是荒地）承担直接管护责任，对国有未利用土地的荒漠化负直接行政法律责任；环保局对资源利用的统一监督职能，对非法开垦土地、不合理开发土地、非法采矿和非法开采等活动进行巡查和报告。
（4）改革水资源管理制度
水资源管理体制改革是预防和治理土地荒漠化的重要配套举措。在改革水资源管理的法律制度方面，主要的问题集中在对水资源使用进行整体协调，将用水权分配到相关的利益群体，并在适当的时候构建水权交易制度，提高水资源使用效率。比如，严格实施取水许可制度；统一管理地表水和地下水，严格控制地下水的开采和利用；保证生态用水比例；在相关流域内建立行政单位的水量分配体制；设计和实施水资源定价、水权交易和用水补偿体系；建立有效的惩罚制度，对违法者给予有效的警戒等等。
当然，水资源管理制度的改革是一个长期的过程，用水权的合理分配和有效交易也有待在实践中逐步探索和完善。但是，水资源管理制度改革对西部地区土地荒漠化问题的解决具有非常重要的意义，需要引起足够重视。
（5）建立荒漠化防治的跨部门、跨地区协调机制
为了提高西部地区土地荒漠化防治效果，必须建立促进部门合作的协调机制，以减少职能重叠和矛盾，提高综合决策效率。显然，这一协调机制应该由一个具有相对独立、行政级别较高的法律地位的组织实施。其职能上以实现荒漠化治理协调和综合决策为目标，其组织上它应当直接接受国务院或省政府领导，其内部构成结构上应当由资源综合管理部门和各自然资源管理部门共同参与。因此，其成员由各部门代表组成，由于有许多利益不直接相关部门人员参加协调组织，可以比较公正、公平地对荒漠化管理进行审查和考核。协调组织主要审查各利益相关部门的资源利用计划、项目和方案及其资金安排，土地资源可持续再生能力的保护、生态系统的整体质量状况，并对生态建设工程和项目的验收和审计。同时，土地、水资源利用等综合性问题也应当由协调组织讨论解决，如水资源的区域分配，与土地利用相关的社会经济发展的基本投资，环境生态保护的基本投资和目标，自然资源管理的部门矛盾和综合决策，行政机构的职能冲突等。
平衡西部各省、自治区和直辖市的治理力度。针对土地沙化和荒漠化具体情况，对法律法规制定、实施较差的省、自治区和直辖市，应当尽快向平行单位看齐，突破区域瓶颈，实现气候、生态良性循环，土地资源保护的整体联动。
（6）细化实施条款，增强法律法规执行力
西部各省、自治区和直辖市一方面要不断完善法规、规章和规范性文件的制定，另一方面更要根据自身实际情况，尽快出台相关的实施细则。细则要针对本区域内土地资源沙化和荒漠化的具体区域和具体情况提出不同的防止方案和治理措施，对违法行为的惩处措施也必须量化细化。
（7）积极探索多种手段，巩固法律法规治理效果
结合西部地区的经济社会发展现状，在强调法律规范的同时，必须注意经济、社会道德等相关手段的配合。尤其是在经济落后地区，要有效执行防止沙化和荒漠化的法律法规，利用财政、社会救济、产业发展等相关手段改善当地居民的生产、生活环境尤为重要。在促进经济发展的过程中，通过多种方式提高公民的思想素质，形成保护环境、热爱自然的非正式社会道德规范则是降低法律法规执行成本的重要方法。
