1998年夏天，杭州着名的九里松古道旁的一家酒店，中共浙江省第十次党代会报告起草小组，正在听取省有关部门汇报和展开深入讨论。
这天，在听取建设厅汇报后，很自然地开始讨论城市化战略问题。起草组成员以40岁左右的处级和厅局级干部为主，大都力主实施城市化战略。
当时担任中共浙江省委政策研究室副主任的黄勇说，城市化的实质是优化要素布局，建设现代文明社会，浙江人多地少，只有走城市化道路，才能既节约耕地，又促进全省经济社会快速健康发展。
时任中共浙江省委书记李泽民，与前些天一样，坐在会议室东墙北端，这时他深思着、平缓地插话说，“按这个说法，倒是可以实施城市化战略的”。轻轻一句话，为起草组定下基调。就在九里松这家酒店，两天后，起草组专门请来了浙江大学和浙江省城乡规划设计院的专家，专题研究城市化问题。就这样，在后来形成的报告初稿的头几稿中，出现了推进城市化的提法。
浙江经济快速增长，到这时已有20个年头，人均GDP已由1978年的331元，达到1998年的11394元（按当年汇率中间价，为1376美元），已经到了实施新的发展战略的重要转折关头。
然而，就在省第十次党代会召开一个多月前，在下发征求各部门意见的党代会报告初稿中，“城市化”这个词却消失了。
浙江在1998年提出推进城市化，虽不能说有多么艰难，但至少从这一提法的出现、消失，到后来正式提出的戏剧性变化中可以看出，这确实是浙江解放思想、大胆创新、突破传统发展模式的一个重要举措。
浙江实施城市化战略顺应了客观发展趋势。在以1998年为中间时点的7年内，浙江的城市化率以平均每年约3个百分点的速度提升，反映了一种典型的突击式的发展。
一、逆城市化和紧闭城门
改革开放前，浙江和全国一样，实行高度严格的户籍制度，不仅城门紧闭，而且不得不从城市向农村大批转移人口。这其实并不是一种观念决定的发展模式，而是由于长期的计划经济导致城市缺少发展活力，是一种无可奈何的选择。
然而这种由于生产力低下导致的做法，却左右着改革开放以来的发展思路，以至出现了谈城色变的“恐城症”。笔者一位老领导20多年前曾以讥讽的口吻说那些力主城市化的人，说这些人书生气十足，哪来那么多钱搞城市化？正是在这样一种思维方式下，城市建设得不到应有重视，人口向城市的流动被紧紧卡住，发展战略上没有城市化的应有地位，农民只能“就地闹革命”，生产要素空间布局长期难以优化。
（一）繁荣的市井社会
浙江自东汉期间开始大规模兴修水利以来，经济发展超越中国北方地区，与苏州等地一起，逐渐成为中国经济最发达的地区。杭州在北宋初，按当时风流才子柳永的说法，已是“参差十万人家”，以每户5人计，已经是50万人以上的大城市了，是中国当时最大的城市。而欧洲中世纪时的名城，佛罗伦萨、热那亚等，也不过数万人口而已。南宋初年，全国号称大都市的有40个，浙江就占了23个。元朝时杭州的繁荣，令《马可波罗游记》用了两章、13页多的篇幅，描写“雄伟壮丽的京师（杭州）”，而叙述苏州等地往往只用一页篇幅。马可波罗记载，这座城市方圆170公里，有1．2万座桥梁、10个大广场或市场、12个用途比较广泛和普遍的手工业、160万户人家、3万多驻兵。
尽管后人认为这一描述颇有“水分”，但确实也可看出杭州的繁华。
明清时期，浙江各地市镇数量显着增加。根据陈国灿的研究，明中后期，浙江各地有市镇310个（缺台州、严州和处州三府数据），到了清中后期，则增加到727个（增加了台州、严州和处州三府数据），即使存在着数据口径不一致问题，增加幅度也是非常大的。
城市发展水平和密度，是经济发展与地形地貌的函数。这从陈国灿对于浙江一带市镇研究中也可以看出。清中后期，市镇密度最高的是杭州府，平均每46.3平方公里就有1个市镇，这一带是平原水网地带，人口稠密，经济繁荣，从而市镇密度也较高。市镇密度最低的是严州府，即浙江西部的新安江流域一带，经济发展水平较低，山区比重较大，平均每750平方公里才有1个市镇。上述两者的市镇密度差距，高达10余倍。
（二）逆城市化
新中国成立直至改革开放前夕，浙江城市化出现了严重的停滞和倒退，这也是经济原因使然，并不是观念决定的。
改革开放前，浙江在经济增长速度较慢情况下，还有大量财政上缴任务，因此，实际很可能存在着全省人口增长快于省内可用物质财富增长的问题。
1953年至1978年，全省GDP平均每年仅增长4.9%，比全国同期的5.8%还低0.9个百分点。与此同时，人口增长率则高达2.0%。而在1978年，地方财政预算内收入27.5亿元，支出却只有17.4亿元，至少从账面看上缴达10.1亿元，占全省GDP的8.2%。另外，浙江当时屈指可数的一些大企业，如新安江水电站等，都是中央直属企业，同时金融机构的利润也全额上缴，因此省内创造的物质财富，有相当部分并不归省内使用。
在省内可用的物质财富增长甚至还低于人口增长的情况下，浙江的城市还怎么能养活快速增长的人口呢？城市人口向农村转移成了唯一的选择，这也就是所谓的逆城市化，而这显然是一种典型的经济社会倒退。
根据李建中分析，新中国成立至改革开放前夕，浙江曾出现过两个逆城市化时期。一次是由于“大跃进”导致的重大损失，1961-1965年，大量精简城市人口，城镇人口连续5年负增长，5年共计减少165.3万人。全省城市化水平由1960年的22.4%下降到14.3%，只相当于浙江1957年的城市化水平。另一次是1966-1977年，由于“文化大革命”导致经济停滞，不得不再一次大幅减少城市人口，还美其名曰“支边支农，上山下乡”，城市化水平在这12年中大多徘徊在14%左右，最低的1970年仅13.0%，倒退到了1953年的水平。
（三）紧闭城门的思维定势
在这种情况下，不得不紧闭城市大门。20世纪50年代初期，大批农民进入金华城区，中共浙江省委立即下发文件，要求当时的金华地委制止这种倾向。
当然，促使紧闭城市大门的一些因素，还可以归结为当时实施的指令性计划的经济体制。人是最重要的一种生产要素，实施计划经济首先就是要对人的经济社会活动进行控制，以最大限度地满足计划当局的各种偏好，于是人的流动就首当其冲地成为一项重要的控制内容。
而且，当时整个国民经济严重缺少发展活力，于是不得不对日常生活用品进行计划配给。在这种情况下，城市当局更是缺少选择，即使他们能够生产一部分工业品，但是对于粮食及其他不能生产的工业品，则必须仰仗上一级计划部门安排，而安排通常总是不足的。因此，为了满足现有城市人口生活需要，他们也只能作出紧闭城门的抉择。
20世纪80年代中期，针对一些地处三线的工厂和有关研究机构迁入杭州的要求，杭州市一位分管的副市长明确表示反对。笔者当时正在杭州市调研，这位副市长对调查组说，进来的那些工厂和机构的隶属关系都不在杭州，贡献十分有限，市里却要解决他们的粮食、蔬菜、工业品等供应，还要解决他们住房、就医、子女就学等问题。这位副市长的结论是，杭州市实在是很难安排这些工厂机构进杭，因为这是一笔非常不划算的账。
当年建设秦山核电厂，也有类似的故事。核电厂所在地的海盐县的县长，是笔者的一位朋友，他20世纪90年代初期在笔者办公室抱怨说，核电厂对海盐县的利益很少，而仅仅为了解决电厂子女就学，县财政就要多支付好几百万元。
20世纪90年代初期，笔者在新疆也听到过类似的故事。由乌鲁木齐往哈萨克斯坦的北疆铁路，曾规划在天山北坡下的乌苏县城设站，当地因利益较少，没有积极配合。结果，这个车站设到了距乌苏数十公里远的新疆生产建设兵团第131团驻地，这就是现在的奎屯市。
这种计划经济时期形成的“恐城症”，深深地影响着改革开放以后人们的思想和行为。所以直到20世纪90年代后期，尽管浙江经济已发展到一定水平，人们在谈及城市化时，最多也只是羞羞答答地说“城镇化”。
二、自下而上的“造城运动”
就像改革起步于农村一样，改革开放以来，浙江的城市化进程也可以说是从农村起步的。就在浙江的城市缺少足够活力的同时，农村却由于改革迅猛推进，迸发出了无穷的活力。再加上浙江人口高度密集，因此尽管并没有实施城市化或城镇化战略，但却形成了众多小城镇迅猛发展的事实，形成了“农村包围城市”的城市化进程。与此同时，一大批县城（包括县级市的城区）和原地级市的城区也逐渐恢复活力，一场事实上的城市化运动已经在浙江大地展开。
（一）浙江最早的小城镇调研报告
浙江发达地区的小城镇较早感受到了改革开放带来的历史性变化。工业开始集聚，市面开始热络，长期被忽视的城镇建设开始受到重视。这些可以从笔者1981年进行的小城镇调查中看到。
镇，可是改革开放以后，再去当地调研时却发现，已经没有了当年的喧哗，商店冷清，行人稀少，集镇的规模也大大缩小。胡耀邦对此十分感慨，提出应该积极发展小城镇，恢复小城镇往日的繁华。
这个故事给了笔者深刻印象。1981年初，领导安排工作，我不假思索地说，进行小城镇调研。之所以选择宁波市区边上的鄞县，即现在的鄞州区，是因为对这一带比较熟悉。印象当中，这里的小城镇比较密集。由此形成的《鄞县农村集镇建设的调查》一文，经当时的省政府主要领导批示后，刊登在1981年5月9日《浙江日报》一版头条，这是浙江改革开放以来，最早公开发表的关于小城镇建设发展的调查报告。
鄞县当时共有农村集镇18个，其中建制镇5个，已经出现了工业集聚倾向。据当时笔者对姜山、邱隘、莫枝、横溪和鄞江5镇的统计，1980年工业总产值6250万元，占全县26.9%；利润1950万元，占全县31.7%。姜山镇当时已有1.3万人，有县、区、社办企业26家，全镇1980年工业总产值2400元，职工5000多人。
恢复了传统活力的农村也表现出了对于服务业的旺盛需求。鄞县农村集镇的服务业，如饮食店、照相馆、服装加工、钟表修理等，当时也有初步发展。各种店家和服务小组比较多。如邱隘镇仅6000余人口，当时有3家饮食店，2家照相店，2家副食品商店，1家地方产品门市部，2家百（杂）货商店，1个有30多名职工、包括服装加工、修锅补铁，刻字等多种行业的综合厂，1个泥木修理组，还有薪炭、肉店、熟食、水产、理发等小店，以及42个个体摊贩等，市面较为繁荣，群众生活比较方便。但在前几年，这儿并没有这样分布密集的商业服务网点。拍张照片，要跑近20里路；吃碗馄饨，非要到独此一家的国营饮食店去不可。
（二）乡镇企业加市场
乡镇企业加市场，是小城镇恢复活力、崭露头角的一个主要发展模式。
鄞县小城镇之所以变化较大，就是得益于乡镇企业和集体、个体商业发展较快。
鄞县是乡镇企业起步较早的地区，1980年，全县乡镇企业产值2.8亿元，名列全省第一。而在个体工商业方面，至1980年底，全县18个农村集镇批准设立了个体工商业548户，另外还有300多个卖棒冰的个体摊贩。经济繁荣催生了对于集镇建设的需求。邱隘、姜山、莫枝、鄞江和横溪5个建制乡镇企业＋市场＋小城镇，形成“三位一体”互为促进的发展模式。乡镇企业是小城镇发展的主要因素，改革开放初期，农村一些“能人”利用其所掌握的人脉关系，进行多种形式的创业活动，同时由于浙江人口稠密，多数地方都具有信息快捷、交通方便的较好条件，乡镇企业很快在各地星罗棋布地展开。
市场进一步促进了乡镇企业的发展。乡镇企业产品的销售，创办初期主要依靠其与城里企业的合作，以及利用原有的国合商业系统，随之出现了百万供销员闯天下的局面，但这显然还是难以适应乡镇企业的迅猛发展，于是最早是在温州，一大批专业市场应运而生，环杭州湾一带则从20世纪80年代中期开始，一批专业市场也快速发展起来，这就强化了乡镇企业的销售，促使乡镇企业加快冲破计划经济束缚，加快了乡镇企业发展。
到了1997年，也就是浙江提出城市化战略的前一年，小城镇已经成为乡镇企业和市场的集聚地。根据第一次全国农业普查的数据，截至1997年底，浙江897个建制镇，镇区人口447万，只占全省农村人口的12.5%。然而，镇区非农企业有4.5万家，占全省农村非农企业的33.6%；镇区非农从业人员168.2万人，占全省的农村非农企业从业人员的35.9%。这些建制镇有2234个集贸市场，平均每个建制镇有2.5个，差不多占了当年全省市场数的一半。
