与上海同时开展地方自治的，还有天津和东三省。与这两者相比，上海的地方自治在政治上较为成熟。它不像天津那样，完全依靠官方，把地方自治弄得像袁世凯一人的独脚戏；也不像东三省那样，明确宣布反对官方干涉。
上海城厢内外总工程局宣布，它实行的是“官督绅办”，上海道控制下的现任的上海知县，就是代表官方的堂堂督办。总工程局还特别强调，举办地方自治，旨在“助官司之不及”。而且，遇有“须藉地方官权力”办理之事，一定会呈请地方官签核。
要提高“精度”，确保改革成功，关键在于人，必须让合适的人出现在关键的岗位上。
出面批准上海地方自治的袁树勋，湖南湘潭人。早年随刘坤一征捻军，管后勤粮务，积军功保用知县。在江苏的高淳、南汇、宝山、上海等县都当过县令，后升天津知府、荆宜施道道台，二十七年（1901）到任上海道台。除了多次在与外国人交涉中成功维护了国家利益外，支持成立上海总工程局，就是他在上海的主要历史功绩。光绪三十二年（1906），当他有了晋升江苏臬台的机会，即将离任之际，发现北京派来接任上海道台的公子瑞澂为人不太靠谱。瑞澂刚来不久，就与资深的上海知县王少谷关系不协调，袁树勋担心如此下去，迟早会出事，会影响到自治运动的进程，于是就想起了正在南汇做知县的老友李超琼。
袁树勋与李超琼的友谊，要追溯到约莫二十年前。当初，他拎着四盆兰花、四只猪肘，慕名找到元和县衙署附近的草桥城隍庙，结识了李超琼。当时，他是高淳知县，而李超琼是明日就将接印的元和县令。
在李超琼的官场老友圈子里，袁树勋一向算得上是个“有钱人”，而且是个对朋友特别慷慨的有钱人。李超琼几次度过严重的经济窘迫期，都是向袁树勋借钱的。向别人借钱，都是一百两百，只有对袁树勋，每次开口都是一千几百两，而袁也总是有求必应，从不含糊，总是以最快速度汇钱到账。
袁树勋精心运作，直到把李超琼调来放在上海县的位置上才肯放心离开。过了没几个月，瑞澂又与李超琼发生磨擦，还出于私怨，执意要把李超琼调去长洲。又是袁树勋暗中运作，商请总工程局总董李平书以上海城厢内外总工程局出面行文，叫来全体董事，一一在行文上签名，这才留住了李超琼。
李平书，上海地方自治的发起者和实际运作者，字钟钰，上海宝山人。也与李超琼素有渊源。两人是光绪二年（1876）参加顺天府乡试时在考场中相识的。当时，李超琼三十一岁，李平书还是个二十岁的小青年。
李平书十四岁亡父辍学，在花行、米豆行都做过学徒。光绪十二年（1886）经考试获得优贡资格，曾赴广州、香港、澳门及西贡、新加坡等地考察政治经济。回来以后在广东任知县，有过组织地方团练、击退法军入侵的战绩。二十七年（1901）被召入张之洞幕府，历任湖北武备学堂总稽查、提调。二十九年（1903）又回到故乡，张之洞调任两江总督后，他跟来上海，任江南制造局提调，兼中国第一家现代银行——通商银行［1］的总董。
当时，上海绅商正凭借雄厚的财力，作为一种新的政治势力，从体制外走向体制内。李平书发起了上海地方自治运动，并被任命为总工程局的“领袖总董”。正如一百年以后历史学家评论的那样：“上海资产阶级地方士绅发起这一场运动，确实是有其明确的政治目标，是准备由此入手，参与政权，变封建地主阶级的专制统治为资产阶级的君主立宪政体。”［2］
自治运动是一场政治体制领域里的改革。李平书非常需要李超琼这样一个知根知底的多年老友，以体制内官员身份，来帮助他推动上海自治。
同样是在上海地方自治运动扮演重要角色，李超琼和他的两位老朋友袁树勋和李平书相比，都很不相同。他不可能像袁树勋那样具有某种政治的自觉性，并不见得有兴趣紧跟上线（端方、周馥、张之洞），认真贯彻落实上级意图；他也不可能像李平书那样具有某种历史使命感，能够代表本阶级，深谋远虑，伺机而动，最后“成为上海政治社会的中心”。［3］
李超琼只是个被动进入自治运动里的一个旧体制中人。地方自治以绅商为主导，他只是一个配角。
按《大清律例》和《大清会典》，一县的权力全都集中在朝廷任命的知县手中。知县上对朝廷负责，下行牧民之责，对辖区内一切政务躬亲料理，拥有处断权。地方自治后就不同了，上海知县将只在名义上仍旧是个拥有知县顶戴的“百里侯”，但实际上不再总揽一切。李超琼当然知道其中的差别，但是他乐意担当配角。三十三年（1907）二月，他一上任，就有声有色地客串起了“自治督办”。
三十三年五月，上海道宣布禁绝境内鸦片烟馆，引起流氓匪徒抗拒。李超琼在沪军兵营主持会议，把具有武装自卫能力的沪南学会体操部、沪北商余学会、沪西士商体操会、沪城商业补习会和商业体操会，合并组成南市商团公会，并选举李平书为会长。商团公会于是就成了自治运动的一支基本的武装力量。［4］
十月，上海总工程局两年一度的“办事总董半数改选”在南市明伦堂举行。选票是事先发出的，当日在七个地点分别投票，各汇一箱，次第开拆、唱名。其郑重其事，其严肃认真，与科举考试最后一道程序写榜拆号一个样。道、厅、县主官全部到场，李超琼担任选举监事。他用一丝不苟的操作程序，保证了这个自治机构的合法性。
身兼总工程局督办的知县李超琼，向来声音宏亮，能言善辩。进入“督办”角色后，常常会在一些集会上被推出来作个“发言”或者“训词”什么的。因为对新名词、新概念和新的人际关系都不熟悉，开始时，他连话都讲不连贯。实在不得已，好几次都是临上台前请李平书捉刀代拟，然后由他照本宣科，应付场面的。但是，不到半年，这样的临场尴尬就没有了，李超琼的演讲才能就重现光彩，俨然成了自治运动的一名圈外活动家。
开办警察，是现代化城市必备条件。上海道台袁树勋在批准设立总工程局时，就连带把“城厢内外警察”事宜也交给工程总局办理。于是，上海总工程局下设的警务科和司法裁判所开办了警察学堂，学员一律从巡防营官兵中挑选。总工程局时期，有390名中国人自己培养出来的现代警察，分三批走上了上海街头。每次警察学堂的毕业典礼，都是李平书亲自到场，而由李超琼亲自训话并颁发毕业文凭。
同治五年（1866）上海公共租界的英国人就成立了消防队，其专业水平与当时世界先进国家同步，只是不负责租界以外地区的火灾。光绪三十三年（1907），上海自治机构在租界以外的华界也建立起了一支职业化的城市消防队，其成员多为中国商人的子弟。三十四年（1908），李超琼在为总工程局所建消防会所和报警钟楼落成时的训词中向社会强烈呼吁：“天道远、人道迩”，与其把钱用来设平安清醮，求神拜佛，不如集中财力，“充救火经费，务使（消防）器具精良”。当场就引起了经久不息的掌声，在社会上也造成了巨大反响。
李超琼在上海自治运动中，不仅是个活动家，而且是个老练的
实干家。
自来水，是现代城市的血液。光绪九年（1883），中国第一家采用地表水为水源的英商杨树浦水厂开始供水。但几十年来，能享受到这种“入户穿街水自来“的现代化便利的，主要是公共租界的居民。光绪三十四年（1908）十一月，一个雄心勃勃的刘姓杭州人，倾家荡产花了七十多万两银子，在闸北创办了“内地自来水厂”。结果，经营十年，亏损十年。终于扛不住，打算以一百五十万两的代价转让给洋人。
根据袁树勋的后任、现任上海道台蔡乃煌的指令，以李平书为总办，请李超琼“为之助”，招股集资，拯救刘氏自来水厂。经过积极的谈判，总工程局以一百三十余万两银子的代价收购刘氏水厂。宣统元年（1909）二月十五日，李超琼亲自前往接收，把该公司的一切地产、房屋、机器，都改归官办，重新组建为闸北水电公司，委任李平书为公司总办。闸北水电公司从此成为上海华界最大的市政公用公司。
正在努力推进地方自治的上海绅商们，对知县李超琼“皆称颂不置”。连当初执意要调走李超琼的苏州藩台瑞澂，也对李超琼说了句由衷的话：“亦幸地之得人也。”他打招呼说，当初端午帅坚持把你留在上海是对的，我也深为上海县用对了人而感到庆幸。
上海的地方自治不仅发起最早，而且做法全新，在清末立宪改革中有重大影响。李平书曾自豪地说，上海的地方自治，“为二十二行省之先锋”。［5］
而充当上海自治“配角”的李超琼在私下却有自己的看法。
关于总工程局的职责范围，他调侃说：“唐虞十二官，一邑皆有事”；
关于总工程局事事模仿租界，他很怀疑“兼之新法行，中外期一致”的实际效果；
关于改革推行的进度和力度，他认为“为山幸速成，竭泽初弗
计”，很不可取；关于改革的社会基础，他担心：“起视蚩蚩氓，教育夙未被。习惯亘千年，见闻深锢秘”；关于改革的实际效果，他忧虑：“一朝促改革，变化岂容易”；在现实中，他已经看到自治运动“名美实不堪”，因改革触及不同人群的利益，社会上“风潮时满地”……这些私下的见解，在当时上海自治大潮中显得有点守旧，李超琼在世时是不对外人说道的。但它们每一条都不缺乏现实依据。］
蒲肇夕阳
蒲肇河原是一条从西到东横贯上海县的主干河浜。上游之水来自青浦县境内的蒲汇塘。蒲汇塘流进在上海县境内后，在漕河泾镇与肇嘉浜相接，两段河浜合而为一，再向东，流经上海县城，汇入黄浦江。
蒲肇河曾经是一条运粮的重要水道。鸦片战争前，河宽十丈，深丈余，水体清澈，河道畅通。两岸则是商业繁华地带。上海县运出的粮食，可以溯流而上，经青浦县到达松江府。
开埠通商后，英、美、法等主要列强都在上海辟有租界。外国列强在租界内，按自己的习惯和制度，自设行政机关和司法机关，形成实际的社会控制，俨然成为“国中之国”。
从县城的小西门出来，到徐汇路东首路口斜桥的肇嘉浜河段，成了法“租界”和仍在上海县实际行政管辖范围内的“华界”之间的“界河”。河浜以北，是法租界，当地人称“上只角”；河浜以南直到黄浦江边的大片平房和棚户区域，当地人称“下只角”。
“租界”是所有中国人心中的痛。
其实，清政府从来没有把上海的土地划刀切块租给任何外国政府。所谓“租界”，只是指中国政府划定的容许外国人以私人资格租地居住的一种特定区域。只是因为近代中国半殖民地化的不断加深，才造成了大清主权沦丧、外国列强实际控制租界地盘的“既成事实”。
外国列强贪得无厌，得寸进尺，利用一切可以利用的口舌，扩大租界的面积。道光二十六年（1846）英租界设立之初只有八百三十亩；同治二年（1863）英、美租界合并为公共租界时，超过了一万亩；光绪二十五年（1899）再扩大，总面积达到三万三千多亩。法租界，原本准许法国人租借居留的只有靠近上海县城城廓的土地九百八十六亩，咸丰十一年（1861），法租界当局擅自将东部界址前伸六百五十米，扩充面积一百三十亩。光绪二十五年，法租界再次擅自扩展，总面积达到两千一百三十五亩。
事实上，在李超琼任上海知县的时期以及其后的若干年里，上海租界的无耻扩张一直没有停止过。租界当局每次扩张的手段都是很不绅士、很不光彩的，他们总是寻找机会，趁人之危，先派出小工修修路，再越界筑路填河，然后跟进些市政管理，派出巡捕维持治安，偷偷摸摸，逐步包揽下了城市的工务、卫生、收捐、派税等各类事务，继而“自然而然”地攫取区域的管理权。
咸丰十一年（1861），法租界当局以运送炮车对付“小刀会”的名义，四出越界筑路。其中有一条，就是沿蒲肇河向西修筑的炮车路，一直延伸到徐家汇。战后，法国人便老实不客气，硬是赖着不走。他们在路口挂块木牌，就擅自把运炮小道定名为“法徐家汇路”，为日后扩张租界埋下了伏笔。
中国地方州县的起码使命就是守土有责。上海知县李超琼还曾经有过在苏州青阳地与日本领事周旋的丰富经验，他对上海各租界扩张土地的种种小动作，时时存有戒心。
光绪三十三年（1907）十二月，李超琼在虬港地区周历巡视。他发现当地乡民在涉及河道的土地买卖契约上，都会写有“半港为界”之类的条款，认为这种条款有可能造成河道水面占有权的争议。于是立刻传谕：今后官府对写有“半港为界”之类文字的契约，一律“不得加戳”。因为，长江下游三角洲的河道河床大都很浅。在城市化过程中，往往会被轻易填没，改成道路。一旦改成道路，路权归谁，再难说清。为此，李超琼又进一步传谕：如果已经改成了道路，“一概不得转给道契”。这些看似细微的顶真，都是“以免洋商侵占港、路”。
进入二十世纪，蒲肇河厄运连连。法租界当局在建造徐家汇建天主教堂及教堂配套设施的过程中，有意无意地把大量建筑垃圾倒入蒲肇河，使蒲肇河肇嘉浜段水流淤塞，几成废河。
