中外历史反复证明一个道理，从来的改革都是以人事布局机构调整为中心，从来都是利益的调整，因此改革从来都不是对所有人有利，总是有人吃亏，有人占便宜，有人赞成，有人反对。戊戌年中国的政治改革依然如此。政策的调整需要人事调整，人事调整就总有人上，有人下。上的人自然满心欢喜，下的人则总是难免充满敌意，总是成为改革的阻力，所以当1898年政治改革走到深水区之后，改革的难度突然加大。
王照上书：无关乎新旧
为了推动改革的进行，清廷适度开放了舆论。8月2日发布的上谕允许各级官员甚至一般百姓，不拘资格就政治改革、经济改革等发表意见，各抒谠论，以备采择。规定中央各部院但凡有工作人员提出这方面的报告，各部院主管必须向朝廷转呈；而一般百姓如果就改革发表意见，上书言事，可以直接交给都察院，由都察院转递朝廷。朝廷大约希望在“我大清”政治体制还没有发生重大变动的前提下，能够做到东西洋立宪各国那样上情下达，下情上达，沟通朝野，建立共识。上谕要求中央各部院主管必须深刻领会这项政策的意义，不得以任何理由阻挠臣民上书言事，表达意见，不得碍于旧制拘牵忌讳，妨碍朝廷与臣民进行沟通。
清廷开放部分言论的举措受到各方面的欢迎，经过甲午战争和维新运动，那些极具爱国心和政治参与意识的中下层官僚，以及那些还没有进入统治层的年轻士大夫，早就通过不同方式表达自己对政治和改革的看法，比如参与报章杂志的创办，比如演讲，比如在报章杂志上发表《拟上皇帝万言书》等。这些意见有的经过某些大臣转递，有的以一些大臣的名义，也曾转递给了朝廷，更多的则在体制外流传，只是一种民间的意见而已。这道上谕将朝野上书表达政见制度化、经常化，显然有利于朝廷对各方面意见的选择与采纳。
在这项新政策的激励下，中下阶层的官僚和年轻士大夫阶层跃跃欲试，信心大增，他们对现实政治的天然热情和激情，突然之间被激活、被激发。他们纷纷利用这个机会上书言事，表达政见，所提出的主张与建议，五花八门，不一而足。不能说这些建议都有多大价值，也不能说这些建议没有价值；这些建议或许因为规则、规矩的缺失显得幼稚，但这个确实是中国政治的希望，特别是在君主专制体制不变的情况下。
这些突然被激活的政治热情肯定会有一些激进的、不合时宜的话语和主张，所以朝廷的上谕似乎有先见之明地告诫中央各部院主管不要因此拦截，不要因此过滤，不要自作主张地截留这些意见，一律转呈朝廷，朝廷自有主张。
无奈的是，这些如雪片一样的建议书说什么的都有，中央各部院行政首长如果真的不管不问、不过滤不筛选，真的原生态似的转呈朝廷，朝廷难道真的会接受？朝廷真的不指责？这也是中央各部院行政首长不能不考虑的问题。他们在守土有责责任心的驱使下，还是想法替皇上替朝廷解困分忧，拦截过滤了一些他们认为很无聊、很反动，或者根本不能实行，根本没有意义的政治建议书。就是这个主动的拦截和过滤，出了一个大问题。
问题发生在礼部。
礼部主事王照是1894年的进士，进入礼部工作也有好几年了，大约是因为甲午战争的耽搁，或者其他不明的原因，王照在礼部的经历说起来也有好几年，就是不见进步，不见机会。现在朝廷号召大小臣工上书言事，年岁马上就到四十的王照当然认为机会难得，更何况他真的有些意见要向朝廷向皇上表达呢。
王照与康有为等人比较接近，具有非常强烈的政治意识和改革意识，对于朝廷中的大事当然比较关心，只是在专制主义政体下，政治不透明，王照和其他一些士大夫一样，其实对许多事情特别是宫廷传闻，不过是捕风捉影、大胆假设。而他的政治见解和主张，恰恰又是建立在这个捕风捉影的基础上，因而也就不能不出问题。
根据各方面的传闻，王照认为，朝廷力主政治改革而步履维艰，当然有各方面的原因，但是一个不容忽视的原因是权臣张荫桓对朝廷、对皇上的误导。张荫桓确实是朝廷是皇太后也是皇上最信赖的权臣、宠臣和重臣，但此人在王照看来却非常不值得信任。
王照认为，北京官场到处传说皇上与皇太后之间矛盾如何严重，其实都是张荫桓从中捣鬼，从中挑拨，致使两宫分裂，有了什么帝党与后党之说，其实这些所谓帝党后党不过是张荫桓手中的工具。还有一个值得注意的背景是，王照以为康有为与张荫桓两人关系最铁，相互影响，相互利用。由于他们两人都对朝廷有巨大影响，因而他们的行为就有结党营私的嫌疑，就对政治的健康发展构成窒碍。王照指出，在大清王朝政治体制下，本不存在什么帝党与后党，皇太后与皇上即便在某些问题上有分歧、有看法，那也只不过是皇室中的一些内部纠纷，并不会影响他们在一些重大问题上的看法。作为臣子，当然应该有忠君报国的政治信念，但是无论如何都不应该去挑拨最高政治权力中心的关系，更何况在改革这一重大问题上，皇太后从来都是坚定的支持者，如果没有她的支持，一切都无从谈起。
至于皇太后的问题，王照认为只是皇太后对名分看得太重，为了大清王朝的长治久安，皇太后不愿意放弃权力，这是她的政治责任心，皇太后不希望“我大清”的发展脱离她的掌控，这应该是天下百姓的福气，而不是问题。所以在王照看来，作为臣子的正确选择，是应该利用与朝廷的亲近关系，劝说皇上时时处处尊重皇太后的意见，多请示汇报，要时刻告诫皇上不要让那些别有用心的权臣、奸臣利用两宫的关系做文章。基于这样的看法，王照也曾利用与康有为的亲近关系竭力劝说，向康有为解释，皇太后并不是留恋权力，皇太后充其量不过是好名之人。如果你康有为能够劝说皇上竭力尊奉皇太后，善则归亲，过则归己，那么即便皇室家庭成员之间发生一些嫌隙，决不致不可感化，绝不至于发生冲突。
对于王照的劝说，自负的康有为当然不会听信，康有为几乎从一开始就认定皇太后和那帮皇室贵族就是改革的对立面，而这个对立面不仅大于皇上的改革力量，而且不可能被感化、被说服。大约康有为真的相信斗争，相信实力的较量，所以他毫不客气地回敬王照说：小航兄，你的说法或许是对的，但你所说的感化之术肯定是不行的。令弟都不能被你所感化，又怎能指望用这个方法去劝说皇上，劝说皇太后？
康有为的傲慢堵住了王照通过他向朝廷转达看法的渠道，而恰当此时，朝廷开放言论的上谕却为王照带来了机会。王照在这份奏稿中强调，自从皇上宣布明定国是，国内外反响强烈，效果极好。国内有识之士觉得天相中国，牏启圣聪，四万万臣民福命未绝；外国人的反映虽然不能一概而论，但大致上普遍认为皇上一系列新政诏书是如此的英明，为目前各国元首所少有，唯俄国昔年之大彼得第一有点相似。王照指出，所有这些都是可喜的现象，不过居安思危，还有一些问题值得忧虑和注意，其中最重要的一点，就是朝廷从事改革的决心非常大，措施也非常得力，唯各级官员似乎跟不上形势，依然沉迷在旧的习惯中，对于朝廷的许多举措，差不多都是阳奉阴违，虚与委蛇，甚至还有一些守旧者对改革充满仇恨，以为侵害其利益。这些问题都应该引起相应的注意和重视，否则必然会使改革的动力日趋消减，改革的阻力日积月累，更加严重。
王照的担心或许是杞人忧天，但作为一个有抱负、有想法的中下级官员，王照还真的非常认真，他基于这些忧虑与认识，向朝廷向皇上提出三点建议：
一是建议朝廷建议皇上在适当时机依然应该向各级官员向全体臣民宣布中国目前所处真实处境，宣示中国的瓜分危机并没有随着外交危机的松动而根本消解。中国依然处在危难之处，国人决不应该被一时的和平假象所迷惑。甲午战后，国际形势发生了很大变化，列强对中国已由原来的军事争夺进行资本输入和经济竞争与掠夺，中国必须改变自己的政策，必须适应新的环境，必须改旧章以求发展，倡新政以遏制乱萌，决不能继续空谈学问，空谈道德，空谈理想，更不能只是拥有民族主义的情绪，就以为拥有民族主义的力量。国际上的竞争靠实力，靠谋略，这都是“我大清”的弱项，必须加强。王照还认为，民族主义并不是一个好玩的东西，运用得当，或许有助于统治秩序。运用不得当，则可能伤及自己。现在国内随着战后的发展，各地都出现了一些新问题，流民增加，乱民增加，各地乱民到处滋事，他们都在打着民族主义的旗帜，托言杀鬼子。对于这种盲目排外的不良心态，许多士大夫不以为忤，反而称许其为“义民”，以为国家元气之所在。王照强调，这种想法是非常危险的，是一种不良心态，如果不能得到有效纠正，必将给中国带来极大危害。王照建议，对于此等所谓纯臣、良将、义民者，必须设法遏制，否则任其坐大，必成朝廷心腹之患，必然给国家带来不可估量的巨大危险。王照的这个预言还真的不幸而言中。也只是在两年之后，一场巨大的民族主义灾难就不期然而发生。
王照建议的第二点，是请皇上注意与皇太后搞好关系，不要被那些政治小人所利用。这是王照这份建议书最核心的部分，也是后来发生纠纷的原因之所在。
根据王照的说法，自从“我大清”不得不步入世界一体化的轨道后，皇太后听政已有30年之久。忧劳备至，贡献良多，为“我大清”社会转型与社会发展作出了巨大贡献，奠定了基础。皇上应该明白，“我大清”现在所进行的改革实际上都是继续皇太后所开创的事业，是皇太后先前政治的延续与改良。正是从这个意义上说，皇太后对大清王朝的贡献怎样估价都不算过分。如果一定要进行比较的话，在人类历史上，大约也只有英国的维多利亚女王可以与皇太后不分伯仲。皇太后在国内外享有崇高威望，当此新政开启、困难重重之际，王照建议皇上应该充分利用皇太后的政治资源和政治智慧，利用皇太后在各国臣民中的崇高威望，合万国之欢心以隆教养，正宜奉慈驾游历邻邦，考察各友邦政治发展、社会发展的经验，以为我政治改革、社会发展所借鉴。
王照还建议，皇上奉皇太后游历邻邦可以从日本开始，因为中日两国同文同种，国情大致相同，礼教一致，政治架构以及权力组合都极为相似，具有很强可比性。对于外交礼节上过于强调“先往为降尊”的看法，王照以为实为政治上的短视，按照近代以来东西洋各国外交惯例，并不以往来先后判别尊卑，而是通过频繁的首脑外交沟通各国人民的感情，维护各自国家根本利益。应该说，王照的这一看法具有相当世界眼光，天朝上国的自尊自大只能使自己游离于世界舞台之外。
除了建议皇上奉皇太后圣驾游历东西洋各国外，王照还建议皇上改变在国内政治活动中的一些做法，参照东西洋各国政治经验，想尽一切办法拉近君民之间的关系，不要在巡视各地时完全听从地方官摆布，先期饬令御路所经城市村镇修茸完美，以壮观瞻。结果则是所有巡幸都无法达到预想目的，民间疾苦、老百姓的真实想法都被那些地方官进行过滤而无法上达，君民之间的隔膜依然如故。王照建议朝廷特下明诏，规定以后銮舆所经，一律不准修饰隐匿，必须将所辖区域中的真相如实呈现，如此，则兴败之机既著，得失之故可思。朝廷根据真实情况制定政策，进行变法，才能保障政策不会出现大的失误，才能使政策切合社会实际、社会需要。
在第二条建议中，王照的根本用意在于建议皇上主动尊奉皇太后为大清王朝最高实际统治者，借助于皇太后的政治资源、政治智慧与政治权威，以天子的身份挟皇太后以令诸侯，如此既可轻易镇服那些权臣与各地督抚，又可使具有强烈好名心的皇太后心满意足，全力支持皇上的改革，维护皇权中心的统一。应该说，王照的这一建议虽然具有相当的权谋意味，但也确实是针对当时特殊的政治构架而能选择的最佳途径，这条途径远比康有为等人试图以所谓帝党的力量去对抗去收拾后党力量及所谓守旧势力，然后从容改革的主张要高明得多。多年后，王照明白地解释这一建议的真正动机时强调，他当年之所以建议皇上尊奉皇太后，是因为自翁同龢罢官后，大臣中敢抗皇上命令的差不多都仰仗着与皇太后的特殊关系。至于皇太后，王照认为其自早年就喜欢变法，并不是一个墨守成规的人，此时因退居二线，无法干政，心中也多少有点失落，所以那些对皇上的政策有所不满的人，到皇太后面前搬弄是非，往往比较容易在皇太后那儿赢得共鸣，这是他们在利用皇太后这一非常微妙的心理状态。正是基于这种观察与判断，王照自以为知己，建议皇上仍以变法之名归诸皇太后，则皇上之志可伸，那些仰仗与皇太后关系特殊，总是到皇太后面前拨弄是非的大臣，就必然丧失机会，失其凭借。
