其次，应将以人为本的理念贯穿于劳动保障行政执法过程中。劳动保障行政部门及授权机构主要通过监察、行政许可、行政审批、行政确认以及行政征收、行政给付等具体行政行为来实施劳动保障。行政管理具体行政行为一旦作出，即会直接影响相对人的权利、义务，产生法律后果。在执法活动中要做到以人为本，就应做到主体合法，事实清楚，证据充分，程序正当，适用依据正确。同时，在实施对相对人不利的行政执法行为比如实施行政处罚时，应注重采用说服教育的方式，并应按照比例原则的合理性、适当性、损害最小性的要求，积极追求社会效果最大化。
再次，应将以人为本理念贯穿于行政执法监督过程中。《全面推进依法行政实施纲要》明确将行政机关接受监督作为建立法治政府的一项主要内容。实践证明，不受监督的行政权力，不仅不能提高行政效能、确保政令畅通，反而易与以人为本背道而驰，成为孳生腐败的“温床”。根据监督主体的不同，对行政执法机关的监督可分为外部监督和内部监督两种类型，外部监督主要有：党的监督，人大、政协的监督，监察、审计等专门监督，新闻媒体监督，人民群众监督，以及人民法院依照行政诉讼法的规定对行政执法机关实施的司法监督等；内部监督包括行政执法机关上下级之间的层级监督及本机关内部的自我监督两方面。劳动保障行政部门应着重从行政执法监督制度入手，通过建立和完善行政执法责任制度、程序制度、评议制度、考核奖惩制度及政务公开等制度，进一步强化对抽象行政行为和具体行政行为的监督。尤其是就层级监督而言，一方面应积极探索建立行政复议简易程序，做到既节约行政成本，又在保证相对人合法权益免受影响的前提下缩短其权益实现的时间；另一方面应探索创新层级监督新机制，建立健全经常性的监督制度，使侵害相对人利益的不当或违法行为在相对人未意识到或尚未主张救济权利之前就能及时得到纠正，甚至于能纠正于事中，达到防患于未然的效果。
（二）以人为本推进劳动保障法制建设，重点是要规范劳动保障行政程序
规范劳动保障行政程序，包括规范抽象行政行为程序和规范具体行政行为程序两方面。结合《全面推进依法行政实施纲要》的要求，规范劳动保障行政程序主要应注意以下方面：
（l）应建立健全行政执法程序并予以公开
劳动保障行政部门首先是要建立健全所有的行政执法程序制度，这是实现程序正当的前提。在此基础上，应尽可能实现政务公开。就抽象行政行为而言，除涉密文件外，应一律在相应行政区域范围内予以公布，否则不能作为依据。就具体行政行为而言，一是要公开本机关行使职权的依据，以利于相对人预测某一类行政执法权的运作，合理地安排自己的活动。应当公开而没有公开的职权依据，不能成为行政机关行使行政职权的依据。二是要公开行政执法有关方式、方法、步骤、时限等信息，相对人只有了解了这些信息，才能参与行政程序，维护自身的合法权益。三是要公开行政决定。每一项行政决定的内容都应当以法定形式向相对人公开，以便相对人及时了解行政决定的内容，从而自觉履行行政决定设定的义务，或者行使其确认的权利，或者在不服行政决定时，依法申请行政复议或者提起行政诉讼。对于一些重大的、涉及社会公共利益的事项还应当采取多种形式向社会公布。应当向相对人公开的行政决定没有公开的，该行政决定不能生效，不具有执行力。
（2）应严格遵守法定程序，确保相对人及利害关系人知情权、参与权、救济权的实现
程序公开的主要目的是让相对人、利害关系人知情，以利于其参与行政管理。劳动保障行政部门在作出行政行为的过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件，确保相对人、利害关系人能通过行政程序维护自己的合法权益。
为此，劳动保障行政部门作出抽象行政行为（主要指规范性文件）应遵守以下程序：
首先，草案应经法制机构审查，这是法制机构应履行的监督职责之一，目的也是为了确保规范性文件内容的合法性。法制机构对规范性文件草案主要审查两方面：一是制定的依据是否合法、充分；二是其内容是否合法、适当，即是否与有关法律、法规、规章及国家方针、政策相抵触，是否符合转变政府职能的要求，内容是否明确、具体，具有可操作性等。
其次，重大规范性文件应广泛听取意见，即对于关系相对人切身利益、影响重大的规范性文件，应采取听证会方式听取相关机关、组织以及专家、相对人的意见，或者采取向社会公布规范性文件草案的方式向社会广泛听取意见，以充分实现行政机关利用抽象行政行为维护相对人利益的宗旨。
第三，规范性文件一般应集体通过。这是因为规范性文件有别于一般事务性文件。为使规范性文件达到内容合法且适当的要求，需要更多地融进集体的智慧，在各方面意见初步协调及法制机构审查并提交审查报告的基础上，结合草稿和说明，经办公会形式集体审议，能起到进一步的把关作用。
第四，规范性文件应在本行政区域内公开发布。这是当前政府职能转变的要求，也是规范性文件本身得以实施的需要。规范性文件对一定范围的不特定对象设定了权利义务，在覆盖范围内具有普遍约束力。依据规范性文件，相对人或者被赋予了某些行为上或财产上的权利，或者被苛以一定的义务。如果相对人根本不知晓有这样的规定，从法理上讲，他就没有执行的义务。为了使规范性文件能普遍并有效地贯彻实施，也需要公开发布。
第五，规范性文件应报送上级机关备案。这是保证规范性文件内容合法的最后一道屏障，经过该程序，才能使规范性文件的效力得以确认。根据《四川省行政规范性文件制定和备案规定》的规定，各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件应于发布之日起30日内报送本级人民政府和上一级主管部门备案。作为部门制定的规范性文件来讲，既涉及与本级其他部门有无冲突的问题，也涉及到与本系统规定是否相一致的问题，经过本级人民政府和上一级主管部门的审查，对合法的规范性文件予以确认，对违法或不当的规范性文件予以撤销或纠正，有利于保持法制的统一，也有利于防止相对人的合法权益受到非法侵害。劳动保障行政部门在作出具体行政行为时应努力做到以下几点：
①在相对人符合参与行政程序的条件以及利害关系人有必要参与行政程序时，应主动通知。行政机关通知的内容既包括实体法上的权利和义务（如相对人有申请听证的权利，相对人、利害关系人不服行政决定有申请行政复议、提起行政诉讼的权利），又包括程序法上的权利和义务（如参与的时间、地点），并且应当在行政程序正式启动前的合理期限内通知相对人和利害关系人，以便其做好相应的准备工作。
②应认真听取相对人和利害关系人的陈述和申辩。劳动保障行政部门在拟作出影响相对人权利和义务的行政行为如行政处罚之前，应当听取对方的意见，否则就有失公正。行政处罚法第32条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，劳动保障行政部门应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。相对人和利害关系人的陈述和申辩一般应当记录在案，以作为行政复议和司法审查的证据。
③应当依法保障相对人和利害关系人享有的救济权。相对人不服劳动保障行政部门作出的行政决定，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼；相对人和利害关系人的合法权益因为劳动保障行政部门的违法行政行为受到损害的，有权依法要求赔偿；相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的合法行政行为受到损害的，有权依法要求补偿等等。另外，劳动保障行政部门在行政执法程序中还应注意严格执行回避制度，以确保程序公正。
（三）以人为本推进劳动保障法制建设，关键是要提高劳动保障依法行政能力
2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出了用10年左右的时间建设法治政府的目标，这一目标的实现需要各级政府及其部门的共同努力，说到底是需要所有公务员的共同努力，而公务员依法行政能力的高低，将起到决定性作用。2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》将公务员依法行政能力列为第二位，表明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的重要地位。
依法行政能力，从广义上来讲，包括依法行政观念、依法行政相关知识以及依法行政工作水平几方面；狭义上的依法行政能力主要指后两方面。
提高劳动保障依法行政能力，当前应着重从以下方面着手：
（1）应进一步提高广大干部尤其是领导干部对依法行政的认识，牢固树立依法行政观念
推进劳动保障依法行政是建设社会主义政治文明的重要内容。在社会主义政治文明的国度里，国家应当是法治国家，政府应当是法治政府，社会应当是法制社会。依法行政是依法治国的重要内容，更是实现法治政府的关键环节。因此，推进劳动保障依法行政，本身就是建设社会主义政治文明对劳动保障系统的必然要求，是保障人权、实现最广大人民群众的根本利益、坚持立党为公的具体体现，也是在新形势下不断改进和完善劳动保障行政机关管理方式的迫切要求。依法行政的本质是规范行政权力，保障相对人权利。各级劳动保障部门的干部尤其是领导干部，应及时转变观念，按依法行政的要求，树立权力必须受制于法的观念、权力与责任相统一的观念、程序正当观念、公开和自觉接受监督的观念以及诚信服务的观念。
（2）应建立和完善学习制度，在劳动保障部门营造浓厚的学习气氛
一个部门的依法行政水平，取决于部门干部整体上的依法行政能力，因此，建章立制，鼓励和引导广大干部学习依法行政相关知识应成为各级劳动保障部门的当务之急，应鼓励和带动广大干部学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。通用法律知识主要包括：我国宪法与宪法的实施、依法行政基本原理、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法、公务员法、我国刑法与公务员职务犯罪、市场经济法律制度以及与公务员本职工作相关的法律知识。专门法律知识主要是与公务员职位有关的规范专门行政管理的法律法规知识，针对劳动保障行政部门来讲就是《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》等劳动保障法律法规知识。并根据国家立法进程，有计划、有重点地安排具体学习的内容。
劳动保障各部门可以采取自学与集中培训相结合、以自学为主的形式，也可以采用脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。同时，还应建立相应制度鼓励干部在职学习法律知识，要在机关内形成学习法律知识的良好氛围，促进干部法律素养的提高。
（3）应加强考核评估和业务资源整合，注重干部依法行政水平的实际提高
为避免依法行政学习、培训流于形式，各级劳动保障部门应加强对本部门干部学法、用法情况的考核、评估，坚持并进一步推进将干部依法行政工作情况纳入公务员年终考核内容，并积极探索建立相应的指标来使之具体化、科学化。
同时，为提高劳动保障依法行政整体水平，一方面要加强部门内部相关机构的定期、不定期交流，重视机构间的业务资源整合；另一方面，作为上下级部门之间，也要加强信息上的沟通，上级部门对下级部门要加强依法行政业务指导，对掌握到的下级部门的薄弱环节应及时反馈，可适当多采取业务交流、案例研讨等方式加强上下级部门间的业务资源整合，共同提高劳动保障依法行政水平。
只有不断提高劳动保障部门广大干部尤其是执法人员的法律素质，提高他们知法、用法、护法的能力和水平，提高他们严格依法行政、维护国家和人民群众利益的责任感和使命感，自觉做到依法行政，才会有利于更大程度地减少和避免违法或不当行政行为的出现，从而更大程度地保障行政相对人的合法权益，更好地实现以人为本的宗旨。
参考文献
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