统计的数据只公布了城镇失业人数及其失业率，并未包括以下几类人员：（1）没有将农村失业人员纳入其中；（2）没有将国有企业中名义上没工作而实际上失业的下岗职工统计进来；（3）没有将自我雇佣、家庭劳动者、临时工这一部分包括进来；（4）我国失业统计的年龄上限过低。我国规定，失业登记的年龄范围是：男16～50岁，女16～45岁，而职工退休年龄规定为：男60岁，女55岁。由此可见，统计数值远远低于实际水平，而实际上2003年中国失业率接近30%。另外，根据曲线的走势可以看出：近年来我国失业人数、失业率呈上升趋势。
（二）结构性失业
科技进步必然推动国民经济结构包括产业结构、产品结构、技术结构等方面的调整，不可避免的带来劳动力的供给与需求在知识结构、技能、产业、职业、地区分布等方面的不协调而引起结构性失业。科技进步，现代化的设备和先进的管理必然会代替部分人力，不可避免地会带来部分职工的下岗和失业问题，造成劳动力供求总量均衡下的结构性失业。
二、失业现象的原因分析
（一）经济体制改革解雇“冗员”
传统计划经济体制下，我国对劳动力资源实行统一招收、统一调配、统一使用和统一管理。随着市场经济体制的建立，企业组织制度产生了变革、产业结构发生了调整，企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体，劳动力进入“就业→失业→就业”的循环运行过程当中，体制性失业伴随着失业者不能及时就业就形成了。
现代企业制度的推广，使国有企业对长期以来用行政手段安置到企业的大量富余人员进行必要的排挤和释放，直接造成了当前我国失业问题。特别是党的“十六大”提出，优化企业资本结构，培育资本市场，鼓励资本运营，促进要素优化重组，劳动用工制度和市场经济体制改革目标之间的矛盾更趋尖锐。因此，我国当前失业和下岗职工之所以不断增加，从根本上来讲是长期以来积累的深层次矛盾的总爆发和总释放，是我国经济体制改革的客观要求和必然结果。
（二）社会保障制度改革滞后
近年来，我国的社会保障制度改革虽取得了一些突破性进展，但面临的形势仍十分严峻。具体表现为：
1.社会保障覆盖范围窄。改革开放以后，我国的社会保障制度发生了变化。社会保险资金开始转向社会统筹，在体制上围绕着“一个中心，两个确保，三条保障线”具体运行。但当前的三条保障线还不能全部覆盖城镇贫困范围。在体制转轨中，“有劳动能力”却失去工作机会的人，也已经陷入贫困的境地，他们的基本生活也应得到保障。事实上，这部分人中的绝大多数既拿不到下岗职工基本生活费，又不能享受最低生活保障待遇，他们约占城市“下岗”、“失业”、“待岗”总人数的70%以上。
2.失业人员的社会保障水平低下。我国城镇失业保险覆盖率极其低下，仅覆盖正式职工，并不包括农村就业人员和城镇非在职人员。目前，国家用于失业保险金的经费占GDP的比重还很低：1996年为0.16%，1999年提高到0.51%；二者合计占职工工资总额的比重1996年为1.21%，1999年为4.20%。
3.立法滞后。在我国，仅有1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法。虽制定了规定和条例，但其不具备法律的权威性，执行起来有相当大的回旋余地，同时有的规定或条例规定得较早，已不适应改革开放的需要，有的规定和办法具有明确的临时性。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。
（三）经济周期性波动
经济基本上呈收缩、低谷、回升、高涨这样四个阶段周期性变化。在收缩、低谷阶段，市场需求疲软，企业投资需求和居民消费需求均有下降，导致劳动力需求减少，失业人数增加，国民经济相对萧条。在回升、高涨阶段，国民经济快速增长，市场需求旺盛，企业投资扩大，居民消费增加，从而对劳动力的需求增加，失业人员减少，失业率下降。可见我国城镇失业率的高低与经济的周期波动存在着密切的关系。
最近的一个经济周期从1990年开始，在1993年达到高峰后开始下落，GDP增长率从1993年的13.4%逐渐降为1999年的7.1%。1999～2003年之间GDP出现了先增后减再增的变化趋势。在这个周期中各个年份的国民经济增长率和失业率，我们不难发现：随着经济发展速度的减缓，失业率在总体上是逐渐上升的。
（四）大学生就业冲刺市场
2000年，我国普通高校毕业生的人数是107万人，2005年这个数字变成了338万人。高校毕业生人数的剧增与社会劳动力有限需求之间的差距，使企业在人才的选用上有了更多和更具主动性的选择。应届毕业生缺乏社会经验和工作经历；就业心态缺乏主见、求职目标模糊不清，同时，其所学理论知识与实践还需要一个磨合。然而，一些大学生却难以给自己一个准确的社会定位，稍经挫折，便意志消沉。诸多的大学生由此而卷入到失业的队伍之中。越来越多的失业大学生对个人、家庭产生了不良的影响，增加了潜在的社会压力与社会成本，也造成人力资源和教育资源的极大浪费。
三、我国失业人员社会保障问题的对策探析
（一）发展经济，拓宽就业机会
经济的发展有利于创造更多的就业机会，有利于缓解我国目前严重的就业压力。发展经济，特别要发展能够容纳更多劳动力的第三产业、非国有经济、中小企业以及社区服务等新的就业增长点，以安置更多的劳动力就业和再就业。
（1）大力发展第三产业。积极发展第三产业是促进市场发育，提高经济效益和效率，缓解资金、资源供求矛盾，扩大劳动就业的重要途径。积极发展第三产业，要求继续发展商业和生活服务等传统产业。积极发展旅游、信息、咨询、技术服务、法律服务和会计服务等新兴产业；规范和发展金融、保险业；引导房地产业健康发展。健全资产评估、业务代理、行业协调等中介服务。要改革管理体制，建立适应市场竞争的运行机制，区别情况促进符合条件的福利型、事业型单位向经营型、企业型转变；加强政策引导，充分发挥社会各方面的积极性。
（2）发展非公有制经济。突出国有企业民营化改革一个重点；瞄准国内和国际两个市场；做好区域优势、资源优势、科学技术三个对接；培育民营农副产品加工业、民营制药业、民营非金属矿业、民营食品及化学工业、民营建筑建材业、民营服务及民营事业、外向型民营经济、民营轻纺工业、民营制造业九大产业板块；实施非公经济10年发展规划、国有企业民营化改革、建园扶强、环境创优、“一抓一”五项工程。
（3）促进中小企业的发展。大力推进中小企业结构调整，鼓励技术创新，加大财税政策扶持力度，积极拓宽融资渠道，加快建立信用担保体系，健全社会化服务体系，为广大中小企业创造公平的竞争环境并加强组织领导。扶植创业成长型、科技型、都市吸收劳动就业型、资源综合利用型、农副产品加工型、出口创汇型、社会服务型和商贸物流型等中小企业。建立向中小企业发放贷款的激励约束机制，扩大这类企业贷款利率浮动幅度。特别是对中小企业信用担保机构承诺的银行贷款，可适当简化审贷手续，贷款利率不得上浮。
（4）大力发展社区服务。调查显示，我国大中城市居民需要提供家庭服务的占被调查家庭的70%以上。另外，据统计资料显示，1999年发达国家社区就业额为20%～30%，发展中国家为12%～18%，而我国只有3.9%。按发展中国家的平均最低水平计算，我国社区就业的份额提高到12%，就可增加约2000万个就业机会。由此可见社区服务的发展前景是广阔的。
以上几个方面的促进与发展有利于优化资本结构、产业结构，促进要素优化重组，有利于提供更多的就业岗位，吸纳更多的现存失业劳动力，起到了蓄水池的重要作用。
（二）强化职业技能培训
强化职业技能培训，关键是要实现以下几个方面的转变：实现由理论教育向技能训练的转变；实现由学科体系教育向岗位技能培训的转变；实现由单一投资主体向多元投资主体的转变。改变职业教育落后，职业培训不发达的局面，应做到：
（1）加大投入，强化舆论引导，在全社会形成重视职业教育和培训，尊重技能人才的良好的氛围。
（2）加大职业教育的改革力度，形成以市场为导向，服务就业，促进就业的职业教育和职业培训体系。
（3）建立和完善市场经济条件下技能人才的社会化评价体系，是提高职工的技能素质，打破二元市场分割，促进人才流动，完善市场体系的重要环节。
加强职业教育和职业技能培训实现了：降低劳动参与率，减少劳动供给；缓解结构性失业的矛盾，促进经济结构调整；促进失业者就业，减少在职者的失业。
（三）完善社会保障制度
完善社会保障制度应遵循个人责任和社会互济相结合；保障水平同经济水平相适应；以人为本；从总体出发的原则。完善社会保障制度以促进社会稳定和社会全面进步为目标。
1.构筑具有中国特色的安全网
在我国，由于经济实力的限制，具有可行性的政策选择是通过政府选择安全网的策略，把对失业人员中最困难群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的失业人员最大限度地自立，达到利用最低的经济成本保障社会福利和社会保障政策。
2.形成组合式失业保障体系
放弃失业保险制度，由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担对失业者的生活救济、就业指导与培训服务各项保障职能，形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。
（1）全面推行雇主补偿制度。鉴于目前已经比较全面地实施了劳动合同制，解雇存在合同到期解雇、合同不到期解雇两种基本情况。推行雇主补偿制度是指：合同到期，只要雇主不愿续签合同，应给予雇员补偿；雇员个人不愿续签合同的不予补偿。合同未到期时，因雇主原因提前解雇员工的，除给予解雇补偿外，还应另外追加雇主违约责任赔偿；雇员违约也应承担相关责任。
（2）失业人员的生活保障由社会救济体系承担。失业人员的生活保障可以通过强化社会救济体系来解决。即放弃失业保险后，进一步完善现有的城镇最低生活保障制度，形成一套面向全体社会成员的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业陷入贫困，就由社会救济体系提供救助。
（3）就业指导、培训及相关服务由政府职能部门及社会公益组织承担。由政府有关职能部门及社会公益组织承担失业人员的就业指导、就业培训及其他有关服务的职能。同时承担结构调整过程中对特殊群体的就业保护职能。例如对弱势群体及涉及人数较多的结构性职业变动提供培训，通过以工代赈等实施特殊就业安置。结合政府机构、事业单位改革，以现有的社团组织和有关的事业单位为基础，通过政府政策支持，扶持、培育非营利的公益性职业介绍及培训机构。以非营利的公益性机构作为职业介绍与培训主体，既可以解决政府能力不足问题，也有利于减少市场失灵问题；既可以发挥政府作用，也有利于动员社会力量。
3.建立大学生失业保障的制度
以政府救助为基础，将国家现行促进就业政策、社会救助和社会参与等一系列社会保障资源整合为一体，在保证失业者的基本生活的同时，发展与完善就业指导与职业培训、介绍等就业援助服务，形成政府、高校、社会组织及个人等不同责任主体分别承担，全社会力量共同支撑的“基础－整合”式的大学生失业保障制度体系。
最后，失业保障体系无论如何组织，都必须以城镇社区组织为基础。应当尽快建立并完善规范的失业调查与监测体系，以动态方式监测劳动力供给与需求在总量及结构等方面的变化趋势。有关的统计指标及统计方法也应尽可能与国际惯例接轨。这是实施失业保障的制度基础，也是制定并完善其他经济与社会政策的基础。
（四）政策支持和市场就业并轨
首先，保证失业人员的基本生活费，并建立和完善我国的社会保障体系；其次，在体制性就业与市场性就业之间实施具有变通和妥协性质的政策安排，以实现体制性失业者在非公有经济领域的“软着陆”。比如工龄连续计算：公有经济职工到非公有经济就业，可以连续计算工龄。房改优惠的补偿：下岗职工到非公有经济就业，就应综合考虑其原有的就业工龄及其他贡献因素，补偿其应得的房改优惠等等；第三，政府可以实施“赎买”政策，通过工龄一次性买断方式或者分期付款方式，补偿下岗职工的待业生活费，按照工龄补偿其过去的劳动贡献，诱导公有经济部门下岗职工的退出行为；第四，充分开发利用劳动力资源，努力开发就业岗位，实现劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业，按照社会主义市场经济体制的要求，完善市场就业机制。
