（二）纳入社区管理，建立最低生活保障制度
对土地征用后，失地农民、尤其是农转非人员居住相对集中的村组，要按照城市管理的要求，尽快建立社区组织或居民委员会，将失地农民纳入城市管理。对失地农民家庭生活确有困难的，要按照城镇居民最低生活保障和社会救济办法给予最低生活保障和社会救济，确保失地农民的基本生活达到城市低保的水平。
（三）完善政策措施，促进失地无业农民再就业
能否帮助和促进失地无业农民实现再就业，是解决失地农民基本生活和社会保障问题的关键，需要从政策上给予保护，从制度上给予保证。
一是建立失地无业农民失业保险制度。对新征地农转非人员，由征地单位一次性缴纳失业保险费后，纳入城镇失业人员管理，给予失业登记，建立再就业档案，核发《失业证》，享受失业保险待遇。
二是享受下岗职工再就业优惠政策。将征地农转非人员纳入享受国有企业下岗职工再就业扶持政策的范围，帮助征地农转非人员自谋职业、自主创业，鼓励用工单位招用失地无业农民就业。
三是建立征地农转非人员免费职业培训制度。免费职业培训的经费采取土地收益提取一部分、政府安排一部分、失业保险基金按规定补助一部分的办法筹集。由各级就业服务机构组织实施、各级各类职业技术学校承担培训任务。通过开展免费职业培训，指导征地农转非人员转变就业观念，参与市场就业竞争，增强自主创业和自谋职业的能力。
四是组织开展征地农转非人员实现再就业救助活动。对征地农转非人员中的“4050”人员、零就业家庭、夫妻双方无业而导致生活困难的人员以及单亲家庭抚养未成年子女的人员，要组织社会各方面的力量，收集、开发就业岗位，协调、落实优惠政策，通过送政策、送岗位、送技能、送服务等措施，帮助就业困难的征地农转非人员实现再就业。
（四）加大执法力度，保护农民工合法权益
一是要建立和谐稳定的劳动关系。用人单位招用失地农民必须签订劳动合同，并严格履行合同规定条款，严禁歧视和虐待农民工，不得收取抵押金、保证金等不合理费用，因用人单位原因提前解除劳动合同的，用工单位必须按规定支付经济补偿金。二是进一步健全适应农民工流动就业的社会保险制度。各用人单位必须按规定给农民工办理社会保险，按时缴纳社会保险费，不得降低缴费门槛，损害农民工的合法利益。同时，完善现行养老保险关系转移办法，使农民工能与城镇职工一样实现“不论你在哪里干，养老保险接着算”，改变部分城市对农民工的养老保险年度结算办法，使农民工的养老保险问题真正得到落实。三是加大拖欠农民工工资的处理力度。用人单位必须按时支付农民工的工资，对无故拖欠和克扣农民工工资的行为，必须严厉处罚，确保农民工的工资按时足额支付。四是加大对非法职介机构的打击力度。对从事坑蒙拐骗的非法职业介绍机构要坚决取缔和严厉打击，各级就业服务机构要认真做好对农民工的职业指导、咨询和职业介绍工作，规范劳动力市场秩序，主动为进城务工的农民工服好务。
论扩大社会保险覆盖面的难点及对策
四川省泸州市社会保险事业管理局 谢俐
社会保险是指国家通过立法设立社会保险基金，对社会劳动者在年老、生病、工伤、失业、生育的情况下给予物质帮助的制度。社会保险覆盖面是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工、实行企业化管理的事业单位及其职工、城镇个体工商户业主及其从业人员、城镇各种形式的就业人员应全部纳入社会保障体系覆盖范围。扩大社会保险覆盖面（以下简称扩面）是建立健全社会保障体系的核心内容，我国社会保险制度建立已近20年，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，客观上要求社会保险覆盖范围不断扩大。当前如何适应就业形式多样化和城乡统筹协调发展的需要，切实解决社会保险扩面进程中遇到的新问题、新矛盾，是社会保险工作面临的共性难题。为此，笔者针对当前扩面工作难点问题提出对策建议，以期待扩大社会保险覆盖面的各项政策制度更加完善。
一、当前社会保险扩面政策执行难点
1.社会保险强制性力度不够。当前，部分城镇私营企业、个体工商户和各类企业的农民工等游离于社会保险之外，引发了大量的劳动争议仲裁案件，据劳动行政部门统计，近年劳动争议仲裁案件中涉及各项社会保险的约占40%。据泸州市工商行政部门统计数据显示：2004年全市个体工商户有约7万户，而实际参保仅有约2万户。农民工在城市化进程中已经形成一个非常庞大的就业群体，据泸州市统计部门有关资料显示，全市近年来农民工已发展到20多万人，但实际参保的农民工人数却很少，大部分建筑、矿山企业未为农民工办理各项社会保险。有的员工是在被企业解除劳动关系后才申请劳动仲裁补办了社会保险，这些未参保企业给社会保险扩面带来负面影响，也为社会留下不稳定因素。同时，一些自谋职业的年轻人员和低收入者不愿参保或在等待观望到距退休年龄15年时才参保。
2.部分企业参保行为不规范。表现形式主要有三种：一是职工参保处于被动地位，是否参保由企业决定，一些企业采取瞒报参保人数，不签劳动合同等形式，只为部分员工参保；二是选择性参保。有的参保单位从自身利益出发，在参保项目上采取选择性参保，如有的建筑、煤矿、运输等高风险企业仅为民工参加工伤保险，其他保险不参保；三是部分企业采用发给临时工社会保险费补助的方式，要求临时工以个体劳动者身份参保，结果是企业逃避部分应缴保险费。
3.部分企业和缴费人员中断缴费，形成事实上的“脱保”。由于近年来企业改制、破产力度较大，企业解除、终止劳动关系人员增多，特别是老集体企业由于经营每况愈下，有的企业中断已达数年之久，有的人员因外出务工等，未接续基本养老保险关系造成中断，而续保缴费人员呈大龄化发展的趋势，大部分续保缴费人员在45岁以上，存在着边扩面边减少缴费人员的现象。
4.行政事业单位临时人员（指编制外用工）大多数未参保。这些单位普遍无参保意识，形成社会保险扩面“死角”。
二、社会保险扩面难点问题分析
1.国家立法滞后。扩面工作缺乏刚性措施，至今没有一部社会保险法，仅有国务院条例、国务院及部委的规章制度。社会保障立法主要停留在行政法规层面上，对于维护公民的基本社会保障权主要依靠行政手段。对未按规定参保登记的单位，仅仅是规定由劳动保障部门责令改正，对情节严重和特别严重的处以行政罚款。现行法规、政策对未参保单位，特别是对部分招商引资企业和私营企业以及有雇工的个体工商业主不参保和不全员参保问题，未有强制性法制措施，这是制约扩面深入发展的一个重要因素。
2.政策不够完善。各省（市、区）、各地（市、州）的养老保险政策不完善，常常遇到参保人员拿着外地政策找当地社保部门，使之很难解释。如缺乏乡镇企业及其从业人员参加养老保险的政策法规规定，已不适应城乡统筹协调发展对养老保险的需要；缺乏城镇职工养老保险制度与农村养老保险制度的衔接政策，不适应每年上千万农民工进城务工经商的现实需要；缺乏统一的被征地农民养老保险制度，制约了失地农民养老保险关系的转移和接续，影响了扩面推进的进程。
3.制度尚不统一。如社会保险关系转移政策，特别是机关、事业单位、企业之间相互流动人员的社保关系转移的衔接，虽然劳动和社会保障部有明确的规定，但实际执行中地区政策的差异性仍较大。现行参保政策中有关缴费、待遇计算、补缴等缺乏有效的激励性，对断保接续、补缴政策缺乏灵活性。在参保范围政策上，无统一的被征地农民的就业与参加城乡社会保险的制度规定，对现行政策规定中在多个单位就业重复参保的现象无统一的处理办法等。
4.思维存在误区。主要是故意逃费和认识上存在误区，由于我国劳动力整体上供大于求，劳动者就业困难，客观上造成了部分私营企业一方面使用劳动力的青壮年时期且支付廉价劳动报酬，另一方面又找种种借口不参保（如强调费率负担过重、工资中已含社保费由员工自己缴纳，甚至根本不签劳动合同等逃费），同时，员工总是处于被动地位，担心自己维权后被老板辞掉而失去工作，特别是部分农民工收入低，参保意愿不强。有的自谋职业参保人员将养老保险缴费满15年作为自己参保时限，觉得缴费已满15年或超过15年不愿继续缴费，认为国家调整养老金待遇有养老金保底政策，今后能维持基本生活就行了。
5.责权界限不明。政府部门在社会保险扩面的事权上责任和权利的界限不分明，未形成部门联动的具体政策，扩面上还是部门行为未上升到政府行为，扩面工作主要还是以社保部门为主体，综合运用行政、经济、法律手段的力度不够。
三、对扩面政策完善和制度创新的对策建议
（一）完善扩面的强制性政策措施，提高扩面的法律层次
1.尽快立法。加快社会保险的立法和现有法律、法规和政策的落实力度，使政府在社会保险方面对企业的软约束成为硬约束。
2.规范登记。进一步规范社会保险登记、验证，严格执行属地参保登记的政策，各类中央、省属企业应全部在属地参保。加强对社会保险参保登记、验证的强制性，对未办理参保登记手续的单位，通过行政、法律等综合措施限期其办理，逾期仍不办理的依法处罚。
3.明确责权。应明确各级劳动保障、国有资产、财政、工商、税务、规建、工会等有关部门在扩面工作中的责、权，充分发挥职能部门在扩面工作中的作用。尽快建立促进扩面征缴工作联动、协调的配套措施，建立健全扩面目标考核责任制，形成扩面的联动机制，变部门行为为政府行为，对未参保企业在工商登记、税务登记、劳动用工年检、安全生产等各种许可证发放、再就业税收优惠和社保补贴、信用评级、法人评优评模等方面实施综合有效的制约，提高社会保险的强制性，做到“应参尽参”。
（二）进一步搞好社会保险范围的政策界定和制度创新
当务之急应统筹考虑企业与机关事业之间、城乡之间、单位就业与灵活就业之间的基本养老保险，要完善统一的覆盖城镇所有就业人员的养老保险制度。原“统一的企业职工基本养老保险制度”应更名为“统一的城镇就业人员养老保险制度”，从我市看，目前个体工商户和灵活就业人员参保人数已经达到在职参保人数的50%以上。统一的城镇就业人员养老保险制度，最终应当覆盖城镇各种形式的全部从业人员，并做到统一各类就业人员参加养老保险的缴费基数幅度、缴费比例、最低缴费年限规定、个人账户划入比例、按月享受基本养老金的条件、基本养老金计算标准、基本养老金调整政策等。
（三）提高扩面政策的吸引力，体现公平与效率
1.权利与义务对等。建立缴费激励机制，鼓励多缴多受益，把基本养老保险原由个人账户养老金部分的激励转向与基础养老金的双重激励。合理调整基本养老金各组成部分的比例构成，使缴费年限长短和缴费基数高低与待遇真正挂钩，让职工看到实实在在的利益。在现行缴费满15年，享受停止缴费上年全省职工平均工资20%的基础养老金的基础上，每增加一年的缴费，增发省职工平均工资0.5%的基础养老金，同时取消一刀切的养老金调控保底政策，切切实实做到权利和义务对等。
2.调整与扶持结合。在一定时期内，对西部地区自谋职业参保人员和参保企业，在现行规定费率的基础上允许下浮1～2个百分点，以适当降低门槛，鼓励低收入人群和困难企业参保，同时中央财政加大转移支付力度，体现国家扶持、社会互济与自我保障相结合的原则。
3.缴费与记账同步。坚持先缴费，后记账，杜绝记空账。做实养老保险个人账户，使个人账户基金完全由个人缴费形成，同时，可适当提高个人账户的记账利率，使职工社会保险的权利和义务更加明确，有利于增强参保人员社保意识，促进参保者更关注自己的切实利益。
4.完善与创新结合。针对一些实际问题，既要完善养老保险的有关政策，又要对一些政策大胆创新，如对部分年龄偏大的个体已参保人员，因参保时间较短，已到达法定领取养老金年龄，但累计缴费年限又不符合按月领取基本养老待遇的，本着自愿原则允许其延长缴费至领取养老金的规定年限，有利于缓解社会矛盾、维护稳定；对个体劳动者缴费允许中断补缴，并适当加收滞纳金；对下岗失业人员为使其社保关系不断保，可采取灵活的缴费方式，允许其预缴不定期限的养老保险费；对改制、破产企业分流人员可由单位在补偿金或安置费中代扣代缴保险费等。
5.宣传与执法并举。加大社会保险的政策宣传和执法力度，让企业和劳动者从“要我参保”成为“我要参保”的自觉行动。
