(3)城市各类用地布局问题
按照城市用地分类，系统总结城市各类用地的不合理配置，即包括自身位置、规模、功能和数量上的不合理，也包括各类用地之间的相互干扰。不同性质用地对环境既有一定的影响，也有特殊要求，在用地布局中通常考虑各项用地的相融性和相关性。例如，仓储用地主要承担大量的进货和出货，交通十分繁忙，噪声大，一般布局在对外交通便捷，与居住区保持一定距离的城郊，但随着城市的扩展，在大多数中小城市中，仓储用地被包进城市，对居民生活造成极大干扰。因此，在新版城市总体规划中应充分分析城市发展过程中新出现的各种不合理用地问题。
(4)城市环境问题
城市环境包括城市自然和人文环境两种，通过分析自然环境总结城市生态问题；通过分析城市独特性和特有的民俗习惯、历史文化等人文内容，总结城市形象特征，提炼城市特色。对于城市环境，中小城市政府尤其重视投资环境，对城市表面可视空间进行装饰，而忽视不可视部分，包括大气环境和地下管线。换言之，重“形象工程”轻“实用工程”。事实上，形象工程只能带来短期效益，而实用工程才能推动长期效益的发挥。
3)确定城市发展目标
(1)经济发展目标
以地区国民经济和在实施的五年计划或下一个五年奋斗目标为依据，确定近期国内生产总值、财政收入、全社会固定资产投资和人民生活水平等指标。根据城市GDP增长速度的变化趋势，参照国家有关机构对未来GDP增长速度的宏观预测，综合预测多方案(高、中、低)的城市经济发展目标，明确三次产业结构调整方向，经济发展目标的预测要有一定弹性来适应可变的市场经济环境。
(2)社会发展目标
按照经济指标的预测，分阶段推断人民生活水平、就业形势、城市化率。社会发展目标包括完善社会主义市场经济体制，健全社会保障制度，不断增强城市综合竞争力，逐步塑造城市现代化形象，社会事业全面发展，科技更加进步，以养老、失业、医疗为主的社会保障体系基本健全。
(3)环境保护目标
根据城市环境问题，明确城市生态化、园林化的发展可行性，测算城市环境容量，提高森林覆盖率(一般达50%左右)，提高城市人均占有公共绿地水平(大于9平方米)。
4)探讨城市性质
(1)历版总体规划明确的城市性质分析
建国后许多中小城市受经济体制改革、政治体制改革和行政建制变更的影响，曾多次调整城市总体规划，每版总体规划确定的城市性质也是经过字字斟酌反复修改的，反映历史城市发展观和主导目标，具有一定的延续性。新版总体规划的编制要综合分析历史背景和对应的城市性质，及其对城市发展产生的积极和消极作用，从而选择是否延续城市一贯发展理念，如果做出重大调整要具有相当的说服力转变政府观念。以往城市定位注重城市原有主导产业和自然条件的外部条件，而对城市内部的分析仅局限于对上述“定位”的“协调与安排”，即历史的定位过分考虑稳定因素而忽略或难以把握不可确定性的因素，造成一版总规一版城市性质的不合理现象。
(2)新版城市规划中城市性质的调整
城市的准确定位是城市总体规划的头等大事，是引导城市发展，提升城市竞争力的关键环节。首先，充分分析城市自身条件(地理位置、交通、气候、自然资源、历史、文化、教育、经济、产业结构等等)，客观衡量自身在区域、国家、世界大势中扮演的角色。城市定位与城市产业是密不可分的，确定城市定位要在某些产业基础上与其他关联区域形成良性互动，而不是同质化的恶性竞争。成功的城市定位所依托的核心产业必须起到“牵一发、动全身”的作用，这并不是说产业的门类固定化和创新化，而是要求其附加值和拉动力一定要强。其次，要分析城市内外环境因素，只是客观地分析现状条件还具有一定的局限性，这是由城市发展内外环境变化的不确定性决定的。新时期城市定位应在现状基础上充分分析、预测内部条件的变化和支撑能力，在既突出城市特色，又提升城市竞争力的原则基础上，遵循市场规律，适度拔高城市定位。
5)初算城市规模
城市规模主要指城市人口规模和用地规模两项指标。
(1)城市人口规模
城市人口的规模扩张具有惯性，人口规模变化趋势对城市经济功能适应性有滞后现象。如果对这种滞后现象不加干预，那么经过一定的时期，可能会相应出现失业问题和资源短缺问题，进而引发一系列社会矛盾激化。届时，人口规模扩张态势才会逐渐向基本稳定过渡，但那时无论是对城市发展，还是对人民群众的生活均已造成严重的破坏性影响。因此，在城市人口规模预测中不仅要考虑自然增长因素，还要充分预测机械人口的变动情况。测算城市人口规模要研究城市人口容量。城市人口容量不同于城市人口规模，它是指一个城市的生态系统和社会经济系统能够支持多大人口规模得以生存的潜力。城市人口规模是指生活在一个城市中的实际人口数量。
如果一个城市的人口规模小于人口容量，则人口规模还有一定的扩张余地，而不至引起资源生态环境系统或社会经济系统的危机；如果城市人口规模大于人口容量，则说明城市人口对资源生态环境系统或社会经济系统的综合压力已超出两系统的最大承载能力。一旦出现这种情况，将会引起城市所在地自然资源供给系统的永久性破坏，从而导致该城市人口容量的永久性减少或引起城市社会经济系统功能紊乱，甚至引起一系列社会经济问题。所以，在科学测定的基础上界定城市人口容量，采取适宜的手段使城市人口规模与其容量相适应，是使城市健康发展的一项十分重要的工作。影响城市人口容量的因素基本上是两大方面：一是社会经济因素；二是资源环境因素。人口规模论证时要采用科学方法建立评估指标体系，结合人口合理容量考虑人口规模。
(2)城市用地规模
依据节约用地和城市发展需要相结合的原则，确定规划期内及各个阶段城市用地规模。一般按照现状城市人均用地指标，参照《规范》周边类似地区用地指标，以及区域(省、自治区和直辖市等)的特殊要求确定规划期及不同时段的城市用地规模。
城市总体规划确定后不仅要符合城市合理容量，还要与省域城镇体系规划、国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划的相关内容相协调。
5.2.2规划重点
该阶段的规划手段宜粗不宜细，宜宏观不宜微观，宜整体不宜局部，规划的重点应首先放在宏观内容的把握上。
1)明确城市发展方向
(1)城市向不同方向发展的成本分析
按用地条件可行性提出城市发展的几个蓝图，提出多个方案，并综合考虑不同方案的城市结构、功能分区和交通格局，综合分析，反复论证后删除过于理想和不合理的方案，保留2至5个方案进行规划内容的深化。城市在由相对稳定的生长阶段向迅速发展的阶段跨越时，必然要突破已经形成的一些固有的外部空间限制条件。
这就要求在城市发展决策中，应该立足高起点，又不失充分结合实际来对城市发展方向上的空间要素进行分析，从而把握城市客观的扩展条件，科学地对城市未来空间扩展的方向做出判断。
为直观地对城市空间扩展的各个方向上的成本投入进行对比分析，我们根据各个方向上各种所需成本投入的可能情况，确定成本投入低、成本投入中和成本投入高的三级成本指数，其指数值分别代表为1、2和3，具体统计如表5.5。表中成本评定指数是对各种成本的累加和，其结果显示各个方向的成本投入量的差距。该表表明，该城市发展向西及向东成本投入量相对较少，向南、向北、向西南发展成本相对较高。
(2)筛选不同发展方向
模拟各个方案的大体框架，结合城市特点总结城市发展成本，从经济基础、城市特色、城市结构、发展轴带、开发门槛等几个方面论证，既考虑城市的开发成本，又要考虑城市的长远发展可参见江都城市总体规划初步方案阶段的对比分析表。对成本进行分析结果，要结合对各个方向上的空间扩展要素综合分析结果，才有利于对城市空间扩展做出科学的选择。
城市向各个方向上的空间扩展均是优势与劣势并存，且不同方向上有着不同的空间限制要素。在所需成本投入方面，除空间扩展均需要进行基础设施投入外，向北发展面临大面积平房拆迁改造，向东发展面临污水处理厂问题的解决，这些对成本的投入量要求都比较大。相对西、西南城市空间扩展的前景较好，但西南又有开发区以及城市水源地，使得该方向的城市发展的可持续生长性不强。南面临近黄河，出于城市安全考虑，不宜大面积开发建设。
2)构造空间结构
(1)功能分区和城市结构设计
①城市中由于各种经济活动的需要而导致同类活动在特定空间上的高度集聚，就形成了各种功能区，如住宅区、工业区和商业区等。各功能区间的界限有以道路为界的，也有犬牙交错的，更有表现不明显的，同时还有两种或两种以上功能的区域。大城市中有明显的行政区和文化区，而中小城市中这两项职能在用地上不成规模，难以用空间区域分离出来，一般与其他功能混合存在。其中，商业区占用城市用地的面积很小，主要分布在市中心或城市发展轴的两侧，以点状或带状形态分布，一般在老城区为带状分布，在新区为点状分布，有便捷的交通和大量的消费人口。工业区的形成是基于现代工业的形成，由于工厂集聚形成了工业区，既加强了城市的经济实力，又拓宽原有的城市地域范围，稍具规模的新建工厂一般都向工业区集聚，其位置主要在城市下风向，接近对外交通便利的区域，工业区的规模依据城市性质和城市规模而定。住宅区一般占城市用地的30%~60%，是城市中最广泛的土地利用方式，是城市最基本的一项职能。受城市社会经济要素的影响，不同行业、不同岗位人员的收入分化，住宅区也相应为适应不同人群的需求而逐渐出现地域分异。城市地域由不同的功能区组成，城市规模越大，城市经济越发达，城市功能分化越显着。总体规划中应从长远的角度进行中小城市各项功能的分区，从而引导城市的发展方向，体现城市的发展水平，而且指导城市的用地布局或促进城市结构日趋合理。
②城市结构设计。城市用地功能分区是对各类城市用地性质的兼容性考虑，城市结构设计是在城市土地作用、地域分异过程中形成的多种功能用地的空间组合形态。按哈里斯-乌尔曼的多核心城市地域结构理论，在大城市和特大城市中具有多个核心。美国地理学者C.D.哈里斯和E.L.乌尔曼在研究不同类型城市的地域结构后发现，大城市除原有的中心外，还有支配一定地域的其他中心存在。而中小城市经济基础薄弱，消费能力有限，城市规模小，城市空间距离较小，居民出行方式以自行车和步行为主，难以形成多核心状态，一般表现为单核心形态，在城市结构设计中应体现城市核心位置、城市发展轴、城市景观轴，以及各个二级或三级中心，如区中心、组团中心，从而增强中小城市的凝聚力和合力。
(2)大框架用地布局
模拟表示城市的规划布局，主要考虑城市道路用地、对外交通用地、工业用地、仓储用地、公建用地、居住用地和绿化用地等类型。根据各个单项用地类型的布局原则，以互不影响、利益互动的目标进行城市用地粗线条布局。大框架用地布局有利于对城市结构和功能分区提供支撑条件，有利于形象地阐述城市发展的合理性。
(3)大框架专项规划
拟定主要的发展轴线和重要节点，构建结构性景观系统，设计结构式综合交通体系等。系统分析城市发展轴的选择和定位，对城市重要节点，如城市中心、立体交叉口、大型市政工程设施、自然保护单元等，进行相互作用分析，鉴别位置、规模和与其他地区的连通性，通过大尺度的景观系统设计勾画未来城市的蓝图，粗线条规划城市道路系统和城市对外交通系统，疏通城市各类活动，表现各个功能区的运营情况。
5.3规划编制第三阶段
进入城市总体规划的纲要方案汇总阶段，编制内容出现了转型，既要达到一定深度，也要具有相当的广度。
5.3.1编制要点
该阶段的编制要点从整体转向细部，从宏观落实到微观。跨越第二阶段后，编制要点也越来越具体，粗线条的规划逐步细化，主要内容包括两类：一是深化推荐方案；二是深化专项规划，解决各个专项用地中的重大问题。
1)深化推荐方案
通过多方案对比，以开发成本最小，综合效益最大，可操作性最强等为原则，推荐最佳用地布局方案，并就城市结构、功能分区、用地布局和主要专项用地等进行2至3个方案对比。
