自从睡虎地秦简公布以来，已经有学者对秦汉时期的都官和离官进行过探讨，总的说来，学术界对都官和离官的看法比较一致，即以《汉书》颜师古的有关注释为基础，并在某些方面比颜注更加具体。如睡虎地秦墓竹简整理小组注：
都官，直属朝廷的机构，古书又称中都官。《汉书·宣帝纪》注：“都官令、丞，京师诸署之令、丞。”“中都官，凡京师诸官府也。”[①]
离官，附属机构，与都官对称。[②]
张家山汉简整理小组注：
都官令、长、丞，京师诸署官吏。《汉书·宣帝纪》“丞相以下至都官令、丞”注：“都官令、丞，京师诸署之令、丞”。离官，都官派驻各地的官署。[③]
于豪亮先生对睡虎地秦简和传世文献中有关都官的材料作了疏理和分析，他认为：
“都官”是中央一级机关，“中都官”是在京师的中央一级机关。中央一级机关大部分在京师，因此称为“中都官”，也有相当一部分不在京师，就只能称为“都官”[④]
于豪亮先生把对都官的研究提高到一个新水平。但是，还有一些问题有待于回答，例如，在京师的公、卿大臣往往即有自己的官府，还有很多下属机构，所有这些机构是否都是中都官？由公、卿各官府设在地方的事务性机构也有不同级别，这些机构是否都可称之为都官？如果都称为都官，又如何理解离官？如果不是，那么什么级别的机构可称为都官？本文拟结合新公布的尹湾汉简、张家山汉简等资料，对这些问题做一探讨。
一、都官是中央机关直属的县级机构
首先，根据传世文献的记载，京畿地区的地方行政机关不属于都官。我们看下面几条材料：
《汉书·宣帝纪》神爵元年：西羌反，发三辅、中都官徒弛刑……诣金城。[⑤]
《汉书·成帝纪》建始二年春正月诏：三辅长无共张徭役之劳，赦奉郊县长安、长陵及中都官耐罪徒。[⑥]
《后汉书·光武帝纪上》建武五年五月丙子诏：其令中都官、三辅、郡、国出系囚，罪非犯殊死一切勿案，见徒免为庶人。[⑦]
三辅为京畿地区，在秦及西汉初年称由内史管辖，后来，京畿地区分为三部分，分别是京兆尹、左冯翊、右扶风，合称三辅。三辅的治所都在长安，其长官亦分别称京兆尹、左冯翊和右扶风，有资格参与朝议，地位与列卿同。[⑧]在上述材料中，三辅与中都官并提，说明三辅不属于中都官。尤其是上述《汉书·成帝纪》中的那条材料，其中所提到的长安在行政区划上为京兆尹的属县，长陵在行政区划上为左冯翊的属县，而长安、长陵与中都官并提，说明三辅地区的县级行政机关也不属于中都官。也就是说，在京畿地区的郡、县地方行政机关都不属于都官。
《汉书·宣帝纪》元康四年春正月诏：丞相以下至都官令、丞上书入谷，输长安仓，助贷贫民。民以车船载谷入关者，得毋用传。[⑨]
“丞相以下至都官令、丞”一语说明，不仅丞相不属于都官，而且都官的地位要低于丞相。
《史记·酷吏列传·杜周》：廷尉及中都官诏狱逮至六七万人，吏所增加十万余人。[⑩]
从上面的记载可知，廷尉与中都官并提，说明比丞相地位低的廷尉也不属于都官。
《汉书·百官公卿表上》：诸侯王，高帝初置，金玺盭绶，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿、大夫、都官如汉朝。[11]
诸侯王国的太傅、内史、中尉、丞相、群卿、大夫与都官并提，说明这些官员都不属于都官。西汉前期，各诸侯王国的中央官制几乎是汉朝廷中央官制的翻版，官名、秩次、职掌大都模仿汉朝廷。诸侯王国的有关记述对于我们了解汉朝中央的相关情况，具有很重要的启发意义。
《汉书·王莽传中》：大鸿胪曰典乐，少府曰共工，水衡都尉曰予虞，与三公司卿凡九卿，分属三公。每一卿置大夫三人，一大夫置元士三人，凡二十七大夫，八十一元士，分主中都官诸职。[12]
这是《汉书》对王莽新朝中央官制的部分记述：三公、九卿、二十七大夫、八十一元士，以三为基数，整齐而刻板。这与西汉的官制虽然有所不同，但是其中关于都官的记述，仍然能向我们透露出汉朝的情况。新朝分主中都官的，是二十七大夫和八十一元士，而不是公、卿。这暗示著，都官除了不涉及地方行政之外，还有一定的级别限制。
《汉书·宣帝纪》：（本始元年）五月，凤皇集胶东、千乘，赦天下。赐吏二千石、诸侯相、下至中都官、宦吏、六百石爵，各有差，自左更至五大夫。[13]
《汉书·元帝纪》：（永光二年）又赐诸侯王、公主、列侯黄金，中二千石以下至中都官长吏各有差，吏六百石以上爵五大夫，勤事吏各二级。[14]
汉代二千石一般包括列卿、郡太守、郡尉（都尉）和王国相、内史等等中央和地方要员。此处的中都官与二千石、诸侯相等依秩次排列，说明这些官员不包括在中都官之内。而“下至中都官”、“中二千石以下至中都官长吏”等等，表明中都官的级别在二千石、诸侯相之下。
《史记·淮南衡山列传》：于是王乃令官奴入宫，作皇帝玺，丞相、御史、大将军、军吏、中二千石、都官令、丞印，及旁近郡太守、都尉印，汉使节法冠，欲如伍被计。[15]
淮南王谋反，令官奴铸造皇帝玺及各级官员的官印。这条史料说明丞相、御史、大将军、军吏和二千石官员都不在都官之列，且官秩都高于都官令、丞。
睡虎地秦简《法律答问》：“可（何）谓‘官长’？可（何）谓‘啬夫’？命都官曰‘长’，县曰‘啬夫’。”[16]都官长与县啬夫（县的长官）并提，反映出二者在职责或官秩上存在着某些关联。下面我们再来看张家山汉简中的几条资料：
《二年律令·具律》：事当治论者，其令、长、丞或行乡官视它事，不存，及病，而非出县道界也，及诸都官令、长、丞行离官有它事，而皆其官之事也，及病，非之官在所县道界也，其守丞及令、长若真丞存者所独断治论有不当者，令真令、长、丞不存及病者皆共坐之，如身断治论及存者之罪。唯谒属所二千石官者，乃勿令坐。[17]
令、长、丞属于县级机构的吏员编制，而且“行乡官视它事”的官员也只能是县、道等行政官员的职责，因此，该条律文提到两种情况，一是针对县、道官员，二是针对都官官员。令长是长官，丞为其副，这些官员如果离开其官署，必须有人代行其职责。这条律文规定，代行离署官员职责的人如果工作出现失误，那些离署的官员（不论是出外办公，还是生病）也要负连带责任。但有一个例外，那就是，如果这些离署的官员是去谒见其上司（“属所二千石官”），就可不必负连带责任。由此可知，都官的上司马二千石官，而二千石官本身不属于都官。因此，不论是从上下级机构的从属关系上，还是从吏员设置上看，都官似乎与县平级。
《二年律令·秩律》：太医、祝长及它都官长，黄（广）乡长，万年邑长，长安厨长，秩各三百石，有丞、尉者二百石，乡部百六十石。[18]
整理小组注：“太医，奉常和少府的属官均有太医：广乡，汉初似属钜鹿郡：万年，邑名，汉初属内史：长安厨，汉初属内史。”都官之长与其他县、邑等机构之长有相同的的秩次，进一步证明了上述推论。“太医、祝及它都官长”一语，表明属于列卿下属的太医长、祝长等都是都官的长官。据此推测，列卿名下设有令、丞或长、丞的下属机构，大概都属于都官。[19]需要提出的是，上述这些设有令、丞或长、丞的机构，其长官与县的长官秩次是相同的，即令为千石至六百石，长为五百石至三百石（汉成帝时取消了八百石和五百石两个秩次）。[20]我们说都官是中央直属的县级机构，主要是从都官的长官和县的长官在名称和秩次上相同这一角度而言的。
《二年律令·置吏律》：都官除吏官在所及旁县道。都官在长安、栎阳、雒阳者，得除吏官在所郡及旁郡。[21]
都官辟除属吏以所在县及旁县（邻近的县）为限。长安为西汉都城所在，栎阳是汉高祖曾经建都的地方，雒阳在西汉处于陪都的地位，因此在这些地方的都官辟除属吏的范围可以扩大到都官所在的郡及旁郡。严耕望先生在考察汉代地方属吏籍贯限制时说：
监官长吏自辟之属吏，必用本籍人，唯京畿郡县可例外。
州郡国县道侯国政府之属吏皆由长官自辟本域人，各以本州、本郡国、本县道侯国所辖之境为准，不得用辖境以外之人。[22]
两相比较，就会发现，都官辟除属吏的限制与县辟除属吏的限制几乎是相同的。由此也印证了廖伯源先生所作的推论：
又盐、铁官亦有长官自辟之属吏，《东海郡吏员簿》列盐官吏员三条，铁官吏员二条……盐、铁官属吏有令史、官啬夫、佐、亭长数人至数十人，由长官自辟，限用本籍人。此说盖据地方属吏之籍贯限制推测，全无证据，备一说而已。[23]
盐、铁官为都官，这一点将在后面详述。其实，不仅都官属吏的籍贯限制与县属吏基本相同，而且都官长官的籍贯限制与县长官的籍贯限制也没有多大区别。据廖伯源先生考证：
……《东海郡下辖长吏名籍》所载盐、铁官长、丞七例，全部非本郡人。又《汉书·王尊传》曰：“王尊……涿郡高阳人……补辽西盐官长。”王尊亦不在本郡为盐官长。虽全部公有八例，例证太少，难以作肯定之辞。然盐、铁专卖，大利在焉，为防勾结营私，图利乡亲，盐、铁官长吏应限不用本郡人。[24]
总之，都官是中央直属的县级机构，这一结论应该是成立的。
二、离官蠡测
上面说盐、铁官是都官，主要是根据尹湾汉简的有关记述。
《集簿》：县邑侯国卅八，县十八，侯国十八，邑二，其廿四有堠（？），都官二。[25]
根据这条材料可知，西汉后期（成帝年间）东海郡县、邑、侯国总数有三十八个，包括十八个县，十八个侯国和两个邑，它们都属于县级地方行政单位。前面已经指出，都官也是县级机关，那么，为什么同样是县级，两个都官却不在东海郡县级单位的总数之中呢？我想原因可能在于都官是直属于中央的机构，而不是地方行政机关，不“治民”，所以，尽管其吏员编制属于东海郡，却不能包括在东海郡的地方行政单位总数之中。
那么，就东海郡而言，都官具体指的是什么机构呢？答案在尹湾汉简《东海郡吏员簿》中[26]。该文书在分条列举了太守府、都尉府和三十八个县级地方行政单位的吏员编制情况之后，又列出了三个盐官和两个铁官的吏员编制情况：
伊卢盐官，吏员卅人，长一人，秩三百石，丞一人，秩二百石，令史一人，官啬夫二人，佐廿五人，凡卅人。
北蒲盐官，吏员廿六人，丞一人，秩二百石，令史一人，官啬夫二人，佐廿二人，凡廿六人。
郁州盐官，吏员廿六人，丞一人，秩二百石，令史一人，官啬夫一人，佐廿三人，凡廿六人。
下邳铁官，吏员廿人，长一人，秩三百石，丞一人，秩二百石，令史三人，官啬夫五人，佐九人，亭长一人，凡廿人。
□铁官，吏员五人，丞一人，秩二百石，令史一人，官啬夫一人，佐二人，凡五人。
我们有理由相信，这是一份完整的文书，因为：首先，该文书中列出的县、邑、侯国正好是三十八个，与《集簿》中所述东海郡县、邑、侯国总数一致；其次，该文书中这三十八个县级地方行政单位的吏员总数，加上太守府、都尉府和盐官、铁官的吏员数目，与文书末尾的汇总数字“最凡吏员二千二百二人”完全一致；该文书开头“□都(?)尉县乡……”大概是标题或概要说明性文字，尽管有残缺，并不影响文书的内容。既然这是一份完整的文书，就意味着都官只能出现在县、邑、侯国之后所列出的盐官和铁官中。我们看到，在这三个盐官和两个铁官中，只有伊卢盐官和下邳铁官设有三百石的长，其他的盐官和铁官则只设秩次较低的丞及下级属吏。据此推断，东海郡的两个都官，就是这两个设长的盐官和铁官——这更加印证了我们在前一节所作的推论，即都官为县级机构。
接下来的问题是，如何解释那些没有设长的盐官和铁官？我们在尹湾汉简《东海郡下辖长吏名籍》中看到如下记述：[27]
盐官长琅邪郡东莞徐政，故都尉属，以廉迁。
盐官丞汝南郡汝阴唐宣，故大常属，以功迁。
盐官别治北蒲丞沛郡竹薛彭祖，故有秩，以功迁。
盐官别治郁州丞沛郡敬丘淳于赏，故侯门大夫，以功迁。
铁官长沛郡相庄仁，故临朐右尉，以功迁。
铁官丞临淮郡淮陵龚武，故校尉史，以军吏十岁补。
铁官别作□丞山阳郡方与朱贤，故有秩，以功迁。
值得注意的是，第一，在上面简文中，有“别治”或“别作”字样的几条，都写有盐官或铁官的具体名称，如北蒲、郁州等；同时，也恰恰是这些盐官或铁官，在前面所引述的《东海郡吏员表》中只设有丞以下的官吏而没有长。第二，没有“别治”或“别作”字样的几条，也没有盐官或铁官的具体名称，但根据《东海郡吏员表》，设长的只有伊卢盐官和下邳铁官，因此，这几条所列的应该就是伊卢盐官和下邳铁官的长和丞。既然设长的盐官和铁官是都官，那么，这些标有“别治”或“别作”的盐官或铁官，应该就是离官了。
说“别治”或“别作”的盐、铁官是离官，也不是没有根据，首先，“别治”或“别作”本身就有派出或分支机构之意，这与离官的意思大体相同；其次，都官是盐、铁官，这些称为“别治”或“别作”的，也是盐、铁官，都不涉及地方行政，所不同的，是都官的长官（长）秩次高于“别治”或“别作”的长官（丞）——这也正是都官与离官所应有的区别。
从东海郡的情况看，在汉代，如果一个郡有若干个同类性质的机构，则只设一个都官，其他为离官。离官的长官，其官秩和权限比都官的长官低，并受都官长官的管辖。
三、关于张家山汉简一条简文的注释
如果我们把都官定义为中央机关直属的县级机构，就会与张家山汉简整理小组对下面这条简文的注释有抵触：[28]
《二年律令·置吏律》：县、道官之计，各关属所二千石官。其受恒秩气禀，及求财用年输，郡关其守，中关内史。受（授）爵及除人关于尉。都官自尉、内史以下毋治狱，狱无轻重关于正；郡关其守。
除，《汉书·景帝纪》“初除之官”注：“凡言除者，除故官就新官也”。尉，疑指廷尉。下文之“尉”也应是廷尉。正，此处指廷尉正，为廷尉属官。
这条简文主要针对两种机构，一为县、道，属地方行政机关，一为都官，是中央直属机构。县、道的帐目，要向其上级单位的长官即二千石官汇报；吏员根据其官秩所应得到的定量粮食供应，以及每年的财、物开销，郡所辖的县、道要向太守汇报，京畿地区的县则要向负责京畿地区行政事务的内史汇报。整理小组关于这部分的注释没有什么问题。
“受（授）爵及除人关于尉”，整理小组认为：“尉，疑指廷尉。下文之“尉”也应是廷尉。”按照这个注释，就意味着县、道授爵和任用官吏，都要向廷尉汇报。可是，不论是从传世文献的记载中，还是从考古资料中，都找不到廷尉有这方面职责的证据。《汉书·百官公卿表上》：“廷尉，秦官，掌刑辟”[29]；“《后汉书·百官二》：“廷尉……本注曰：掌平狱，奏当所应。凡郡国谳疑罪，皆处当以报。”[30]都与授爵或辟除官吏无关。鉴于这条律文主要是讲县、道与其上级单位二千石长官的关系，我们有理由认为，此处的尉是指县尉。授爵是否与廷尉或县尉有关，由于材料不足，姑且不论，但县、道属吏的任用，尉是有决定权的，里耶秦简中编号为J1⑧157的简牍就是一例。[31]这虽然是秦朝的情况，当与汉代的情况相去不远。因此，我们认为，简文中第一个“尉”是县尉，而不是廷尉。
“都官自尉、内史以下毋治狱”一语中的尉和内史应该是指都官的属吏。试想，如果这里的尉指廷尉、内史指京师的地方行政长官，而廷尉和内史都是二千石官，这句话岂不是意味著不许二千石以下官员治狱？二千石以下的官员不能治狱，难道由三公来治狱吗？这是明显与事实不符的。郡、县的长官都有权治狱，而其属吏却不一定有这个权力，如：
《二年律令·具律》：县、道官守丞毋得断狱及谳。相国、御史及二千石官所置守、叚（假）吏，若丞缺，令一尉为守丞，皆得断狱、谳狱，皆令监临庳（卑）官，而勿令坐官。[32]
根据这条律文，县、道的令（或长）、丞是可以治狱的，而代理丞（守丞）则不能；相国、二千石官的属吏，权限要大一些。都官是县级单位，其长官应当可以治狱，而其某些属吏不能治狱，这是理所当然的。因此，如果把此处的尉、内史理解为都官的属吏，就不会出现上述悖论。我们知道，秦代和西汉前期，京畿地区的地方行政长官称内史，后来其辖区一分为三，变成三辅，其长官的名称也随之改变；汉朝诸侯王国的行政长官也称内史，直到成帝时废。至于简文中提到的这个“内史”，或许是对都官某些属吏的通称，也有可能是“令史”或其他官名的笔误，总之文献不足征，只好存疑。[33]但是不论从上下文的关系上看，还是从汉代郡县治狱的实际情况上看，此处的尉、内史应当是都官的属吏，而不可能是廷尉、京师内史这样的高官。
整理小组认为；“正，此处指廷尉正，为廷尉属官。”我们则认为，此处的“正”，指的是都官之上级单位的长官。既然这条简文的最后一句“郡关其守”是指县、道官的狱讼审理结果要向其上级单位郡汇报，与此相对应的都官“狱无轻重关于正”，当指都官长官审理狱讼的结果，要向其上级单位的长官汇报。由于都官的上级长官都是中央某机关的大臣，如廷尉、太仆、治粟内史、少府等等，简文中有时称“属所二千石官”，“正”也许是其简称。在《二年律令》中，县、道官往往都是向其所属的二千石长官汇报或请示，如：
《二年律令·具律》：气（乞）鞫者各辞在所县道，县道官令、长、丞谨听，书其气（乞）鞫，上狱属所二千石官，二千石官令都吏覆之。都吏所覆治，廷及郡各移旁近郡，御史、丞相所覆治移廷。[34]
《二年律令·置吏律》：县道官有请而当为律令者，各请属所二千石官，二千石官上相国、御史，相国、御史案致，当请，请之，毋得径请。径请者者，罚金四两。[35]
《二年律令·田律》：县道已豤（垦）田，上其数二千石官，以户数婴之，毋出五月望。[36]
《二年律令·效律》：县道官令长及官（？）比（？）长而有丞者□免、徙，二千石官遣都吏效代者。虽不免、送（徙），居官盈三岁，亦辄遣都吏案效之。[37]
《二年律令·兴律》：县道官所治死罪及过失、戏而杀人，狱已具，勿庸论，上狱属所二千石官。二千石官令毋害都吏复案，问（闻）二千石官，二千石官丞谨掾，当论，乃告县道官以从事。彻侯邑上在所郡守。[38]
而在一般情况下，负责向中央汇报的，是二千石官，如：
《汉书·宣帝纪》地节四年诏：令甲，死者不可生，刑者不可息。此先帝之所重，而吏未称。今系者或以掠辜若饥寒瘐死狱中，何用心逆人道也！朕甚痛之。其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里，丞相、御史课殿最以闻。[39]
那么，作为县级单位的都官，越过其所属的二千石长官而直接向廷尉及其属吏汇报刑狱审理结果，好像不太可能。
四、结论
最后，让我来归纳一下本文的结论：
第一，三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）及其所辖各县、邑的长官官府，属于地方行政机关，不是都官。
第二，公、卿等中央大员的某些下属机构是都官，但公、卿等官员的官署本身不是都官。
第三，只有长官为令或长的中央直属机构才可称为都官。
第四，某郡如果有若干个同类性质的机构，如盐官或铁官，则只设一个都官，其他为离官。离官的长官，其官秩和权限比都官的长官低，并受都官长官的管辖。
－－－－－于振波（湖南大学岳麓书院，湖南长沙，410082）
