随着社会的转型，市场经济的快速发展，以及社会利益格局的重新调整，各种社会问题频繁出现，各种新旧矛盾叠加，人们的利益诉求逐渐增多。而基层是矛盾的多发区，如何从源头上化解纠纷，成为新时期基层社会维稳工作的重点。为此，中央社会治安综合治理委员会发布《关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的若干意见》，要求加强全国范围内的基层维稳工作。在中央文件精神的指引下，各地基层信访维稳工作正如火如荼地展开，其中一个共同特点就是高效率地开展运行机制建设。如广东省从2009年初开始探索建立综治信访维稳中心运作模式，并分别选取经济特区、珠三角地区、粤东地区、粤西地区和北部山区的5个县区首先试建。经过4个月的试行和总结，至6月份基本论证成功，省政府召开电视电话会议，要求在全省范围内创建镇街综治信访维稳中心（以下简称“中心”）。截至2009年底，全省1584个镇街和19个开发区已经全部建成了综治信访维稳中心，并进一步向县和村（居）延伸，逐步建构起一套完整的综治信访维稳工作网。下面以粤东溪南镇（以下简称X镇）综治信访维稳中心为例，对基层信访运行机制现状进行分析。
（一）镇街信访机制的运行方式
1.组织机构多元化
以X镇综治信访维稳中心为例，“中心”由综治办牵头，并与信访办、司法所等部门集中办公，整合公安、法庭、民政、国土、劳动等部门力量，统筹人民调解、行政调解、司法调解三大调解资源，形成了统一受理调处群众信访及矛盾纠纷的有效工作平台。其工作机制大大提高了基层信访工作效率，使乡镇街道由矛盾纠纷案件的“中转站”转变为解决问题的“终点站”。
“中心”以“强综治、创平安、促发展”为目标，其成员单位包括：维稳及综治办、派出所、信访办、司法所、法庭、纪检、武装、社事办、规建办、国土所、计生办、经发办、农业办、工商所、劳力所及宣传、妇联、教育等部门。在镇委、镇政府直接领导下，以综治办牵头，以人民调解、行政调解、司法调解为手段，各职能部门依法履职，既各负其责，又密切配合，通过联调、联防、联勤、联治、联创“五联”工作机制，协助镇党委、政府开展基层社会治安综合治理，把矛盾纠纷解决在基层，把治安问题解决在萌芽状态，共同建造一个维护社会稳定的基层综治组织平台。
为切实提高组织协调能力和工作实效，“中心”大力强化领导力度：由镇委书记兼任镇综治委主任；镇委书记兼镇长、镇委专职副书记、镇委委员等兼任副主任；镇委委员、副镇长任综治信访维稳中心常务副主任；镇维稳及综治办专职副主任任综治信访维稳中心专职副主任；派出所所长、党政办副主任、司法所所长兼任“中心”副主任，以上人员组成领导班子，统一领导指挥和组织协调各职能部门开展工作。以汕头市澄海区X镇为例，该镇目前共有镇级调委会1个，村级调委会21个，村调委会属下的调解小组207个。全镇共有调解员615人，各村（居）配备一名综治信访维稳信息员，由治安主任兼任，统一归“中心”指挥，在“中心”的指导下开展工作。
“中心”实行统一受理群众来信来访，统一排查矛盾纠纷和分流调处，统一协调矛盾纠纷化解工作，统一督办、统一建立工作台账制度。通过行使分流指派权、协调调度权、检查督办权和责任追究权，实现“五联”工作机制高效运作。“中心”有效整合全镇的综治资源，联合执法，勤政为民，增强基层化解矛盾纠纷和治安防控的整体能力，提高政府行政效能，方便人民群众合理诉求。“中心”的组织机构网络图。
“中心”成立之前，信访工作由信访办公室负责，信访办设在党政办中，党政办主任即是信访办主任，另有一名专职人员管理信访工作。该专职人员的工作职责包括对信访案件的文书管理、督办，回复相关上访人和单位，接待上访人员等，工作非常繁忙。“中心”成立之后，信访办主要承办上级有关部门批转下来的案件，而辖区内的群众来访大都集中在“中心”，减轻了信访办的工作压力，同时也提高了工作效率。
2.运行方式一体化
“中心”建立“四个一”的运行方式，即一个窗口服务群众、一个平台受理反馈机制、一个流程调解到底、一个“五联”机制协同工作，以此完善“中心”调处工作的流程，提高“中心”运作管理水平。
（1）一个窗口服务群众。在镇综治信访维稳中心设立综治信访维稳中心受理调处平台，由镇维稳及综治办专职副主任、信访办和司法所负责同志带班，统一受理群众来信来访，逐一登记在册（同时录入电脑），并建立工作台账，做好现场处理和分流办理、督办、结案、归档等工作。同时，设立镇委书记接访日。每月6日为书记接访日，分别由镇委书记、副书记到中心平台公开接访。
（2）一个平台受理反馈机制。总台受理群众来信来访的事项后，能当场调解结案的当场调解结案，不能当场调解结案的，视个案性质分流给相关职能部门办理并督办，及时反馈结果，并在案件处理完毕后，与当事人签订协议，做到案结事了。
（3）一个流程调解到底。群众来信来访属人民调解范畴的，由司法所组织调解；如司法所调解未成，由综治办主任组织调解；如综治办主任调解不成，由综治委主任组织调解；如综治委主任调解未成，由当事人提起仲裁请求或诉讼，仲裁机构或法庭组织裁中或诉中调解。
（4）一个“五联”机制协同工作。社会治安联合防控。建立健全专群结合的治安联防工作网络，组织开展多种形式的治安巡防活动，积极推广科技防范手段，落实治安防控措施。矛盾纠纷联合调解。定期或不定期组织集中排查矛盾纠纷，对重大矛盾纠纷或涉及两个以上部门管理职能的矛盾纠纷，组织有关职能部门联合行动，运用人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的工作机制共同解决。重点工作联勤联动。统一调配综治信访维稳中心各组成部门开展矛盾排查、值班备勤等工作，一旦发生突发群体性事件，要在党委、政府统一领导下，组织协调有关部门依法及时妥善处理。出问题联合治理。定期进行治安形势分析，定期组织排查辖区治安混乱地区和突出治安问题，组织开展专项整治。基层平安联合创建。制定平安创建目标，整合各方力量，广泛组织开展平安村（居）、平安企业、平安校园、平安家庭等形式的基层平安创建活动，积小胜为大胜，逐步扩大平安社区的覆盖面。
（二）镇街信访机制的运行过程
1.运行过程综合化
广东省信访工作的重点在于整合资源，形成合力，从源头上化解纠纷，防止矛盾由小变大引发恶性上访事件。其工作机制上的创新在于将信访工作与人民调解、司法调解等联合起来运作，集中办公，分类、分工进行分别调处，如此可大大提高工作效率。综治信访维稳中心采用矛盾联调“六步工作方法”，即：现场调解——群众到“中心”诉求，总台值班领导及时进行现场调处；分流调解——当场调处不成的，进入人民调解或者行政调解程序；职能部门调解——属行政调解范围的，由主管行政单位组织调解，属人民调解范围的，由司法所组织调解；综治办主任牵头联合调解——若调解不成，则由综治办主任组织有关职能部门一起会商调处；综治委主任牵头联合调解——由综治委主任组织全镇人员群策群力解决；裁中或诉中调解——当事人提起仲裁请求或诉讼，仲裁机构或法庭再组织裁中或诉中调解。每一环节都力争成功，并限期将结果反馈到受理总台，总台全程跟踪，逐一建立台账，直至当事人签字确认，案结事了，纠纷平息。
当事人通过来信、来人、来电等方式将信访诉求反映到“中心”受理总台，这些诉求在总台经过两步处理：首先，总台工作人员对这些诉求进行受理、登记、回复、交办、转办等，并排查发现的矛盾纠纷；其次，有关部门当场进行调解或者由综治办主任审签分流。这种分流工作最终把案件分成两类：行政调解范畴和人民调解范畴。然后根据性质不同，两类案件分别进入各自处理渠道。在此过程中，调解成功的案件、调解未成功的案件都反馈到“中心”受理总台，再由总台当面或者以书面方式回复给当事人；调解未成而经由法院裁定或判决的案件也要反馈到受理总台，作销案处理。
从以上流程图来看，真正意义上的信访机构是不具备解决纠纷矛盾的权能的，其主要职能是对案件进行准确有效的分流、转送及交办，真正有能力解决问题的是政府相关职能部门或者乡镇、街、村、组等具体单位。
正如“中心”的建设初衷一样，乡镇一级的信访办为解决信访“责重权轻”的问题，采取了“一套班子，多块牌子”的方式，即把综治办、信访办、司法所和人民调解委员会等的职能由一套班子负责调配运用，这在一定程度上使得信访机构也具备了处理问题的能力。
2.保障机制全面化
为确保工作高效开展，“中心”还建立了矛盾纠纷排查调处制度、信息报告制度、领导包案制度、资料台账制度、督办制度、会议制度、首问责任制度、接访制度等相关配套工作制度，这里列举其中的几项。
（1）矛盾纠纷排查调处制度。“中心”在每个村（居）配备了一名综治信访维稳信息员，由信息员不定时到所在村（居）的每家每户了解情况。首先，村（居）综治信访维稳站进村（居）民小组向信息员了解情况，进行一次矛盾纠纷不稳定因素的摸查，镇驻村（居）干部到村（居）综治信访维稳站与本站人员对摸查的矛盾纠纷不稳定因素情况进行分类：一是可能发生矛盾，纠纷的迹象；二是已经发生但还没激化的矛盾纠纷；三是已经发生并且演变成群体性事件的纠纷；四是已经发生矛盾，可能引发越级上访的矛盾纠纷。村（居）信息汇总后报告镇综治信访维稳中心。其次，镇综治信访维稳中心每十日一次例会，对这些摸查汇总的矛盾纠纷原因、可能产生的后果等进行分析，看是否会引起事端，会激化到哪一步，并商讨应对的办法，研究出应对策略后，实行分类调处。信访涉及哪个部门，就由哪个部门的人员进行协调、调解。同时，听取各成员单位近期工作汇报，分析形势，总结工作，制定相应工作对策，然后研究部署下阶段工作。最后，对于一般的矛盾纠纷，先由村（居）综治信访维稳站调解，确保小事不出村（居），调解不成的再上交镇综治信访维稳中心调解。如果“中心”调解不成，就将矛盾纠纷引入诉讼程序，并给予当事人一定的法律指导，即诉前普遍指导、诉时跟踪指导、诉中个别指导、诉后案例指导。
（2）领导包案制度。对于排查出来的不稳定因素、矛盾纠纷等，经过“中心”讨论，需要由相关领导包案处理的，则逐一填写包案责任情况表，并认真落实；包案领导要针对分配的任务开展调查研究，制订调处方案，及时开展工作。在调处的过程中需要上级协调的，应积极联系，真实反映情况，争取上级支持，同时也要积极配合采取调处行动。包案领导要在限期内解决问题，确实有困难需要延时的，要经镇党政一把手同意，获同意之后要在延期内结办。处理完毕以后，包案领导应将包案办结材料提交“中心”归档销案。
（3）督办制度。“中心”对承办案件的部门有权进行工作督办，并对其以督办通知书的形式限期完成工作，所有的督办通知书会统一编号，列表建档。如果承办部门办案结果不符合要求，或者当事人不满意，“中心”可以要求其重新处理。对于未能在限期内完成工作的，“中心”会向其再次发出督办通知书，而承办单位也需以书面形式告知原因及进展情况。“中心”受理的事项，按情况分为急件和一般件，由“中心”领导进行工作情况督查督办，而对于上级部门的督办事项则按上级规定执行。当遇有影响范围大、涉及多部门的案件时，“中心”可以召集有关部门直接进行调处。
（4）会议制度。开会就是为汇集信息，及时发现问题。“中心”每周召开一次例会，每月召开一次联席会议，特殊情况还要随时召开会议。一般来说，“中心”全部成员都要参会，必要时参会对象可以扩大到村（居）综治信访维稳主任和有关部门的负责人。开会时，重点分析本地区不稳定因素和社会治安形势，研究“中心”反映上来的难点问题和重大问题。
（5）首问责任制度。所谓首问人，就是当事人进入“中心”反映问题时，接访的第一人。对于首问责任人职责范围内能够解决的，就及时办理；对于属于“中心”职责范围的，就为当事人联系有关部门及人员予以办理；而对于不属于“中心”职责范围的，首问责任人应耐心解释，并给予指导和帮助防止当事人情绪激化。首问责任人在接访时，应热情大方、文明礼貌。
3.防控体系多重化
为及时了解和掌握基层动态，将影响社会稳定的因素消灭在萌芽状态或初始阶段，X镇建立起了完善的维稳工作防控体系，主要包括：
（1）调整充实维稳工作领导机构。X镇结合人员变动情况，及时对镇维稳工作领导小组和综治工作领导小组进行调整充实，每月定期召开综治工作联席会议和维稳工作会议，分析当前的维稳动态，及时发现问题。
（2）健全社会治安防控体系。X镇投资100多万元，建立了四个片区的警务联防室和镇联防队，筹建金鸿公路治安执勤点，形成了比较健全的群防群治管理网络。同时加大对社会黑恶势力的打击力度，严厉打击“两抢一盗”等违法犯罪活动。2007年取缔了3个地方恶势力团伙，破获刑事案件48宗，查处治安案件146宗，调解民事纠纷196宗，抓获各类违法犯罪分子98名。另外，将身强力壮的机关青年组成机关维稳突击队，每逢突发情况、群体性事件等，迅速召集维稳突击队成员进行处理，取得了很好的效果。
（3）巩固矛盾纠纷调处机制。X镇强化包片驻村责任制，建立驻村组长向片长负责，片长向镇委负责的责任机制，规定驻村人员每月下乡时间不得少于十天，通过深入乡村，了解和掌握第一手情况，排查农村社会矛盾，对排查出来的问题做到即查即收；对影响农村稳定的重大问题，建立镇、村两级“排查调处不稳定因素台账”，落实包案领导和包案人员责任，按照“一村一策、一事一策”原则进行处置，本着“关键是把群众关心的问题解决好”的态度去处理上访事件，及时化解影响社会稳定的突出问题。
（4）村政管理逐步规范有序。根据当前农村管理的薄弱环节，X镇制定出台了规范村级议事和报告、农村财务管理及土地款使用的三项制度，对村政重大事项议事报告、财务管理、土地款使用管理作出明确规定，同时成立由纪检、组织、党政办、农业办等部门人员组成的检查组，定期对各村落实三项制度的情况进行检查监督，保证村干部依法依规处理各项村政工作。
总的来看，该“中心”结合信访办、司法所以及综治办等职能部门共同办公，形成了一个纠纷处理的平台，为信访部门收集和整理各类信访信息和信访动态提供了便利，有利于信访部门及时、准确获取深层次、内幕性、预警性信息，便于及时分析、研判潜在隐患；同时“中心”的这种集结多个职能部门的优势，可以为重大疑难信访事项的“会诊”争取宝贵的时间，显著提高信访部门的工作效率。信访办与其他职能部门实现联合组建“中心”后，形成了行政资源的共享，实现了多部门协同作战，在一定意义上化解了之前信访机构权责不符的尴尬，真正使信访机构由“案件中转站”变成了“案件终结站”，这是信访工作的一大突破。司法所在“中心”主要负责的是人民调解工作，人民调解是解决基层矛盾纠纷的重要渠道之一，可以在必要的时候为信访者提供法律咨询，对信访者动之以情、晓之以理、释之以法，有利于信访纠纷的处理。在信访工作中引入人民调解机制，在实际运行中取得了很好的效果，是一种成功的尝试，全国其他基层信访工作可以此为鉴。
