按照制度经济学的理解，政府是一个社会惟一的、合法的暴力组织，它依靠规模经济的力量，专门做民间做不了、做不成、做不好的事情。自然，政府也有自己的利益追求，这主要指稳定而增长的税收、充分的社会就业等，当然，最终目的是要巩固政权。这意味着，在政府和商人的关系上，政府既有顺应商人追逐利益的积极性来实现自身目标的一面，也有与商人发生利益冲突而打压商人的一面。换言之，当商人对利益的追求符合政府的战略目标，成为实现政府战略目标的有力工具时，就能得到政府的支持，并在政府的有力推动下获得大发展的机遇。反之，当商人对利益的追求不符合政府的战略目标，反而阻碍政府战略目标实现时，往往遭到政府的弹压。明清时期，晋商所以能飞速发展，就是因为它符合政府的战略目标，并成为实现政府战略目标的有力工具。沿海商人的发展所以受到严重限制，就是因为它不符合政府的战略目标，甚至不利于政府战略目标的实现。
就政府和商人的关系而言，在唐刘晏改革以前，政府一直有意识地打压商人。这是因为商人买贱卖贵的盈利模式会破坏封建政权的基础—农业、农村和农民，因此自汉武帝始，政府实行“官山海”政策，直接从事关系国计民生的工商业。但长期官营工商业的实践，也使政府看到了官营经济低效率的弱点以及民营经济高效率的优点，因此，从唐刘晏改革盐政、漕政开始，政府就一改汉武帝以来对商人一味打压的态度，而有意识地利用商人追逐利益的积极性来实现自己的目标追求。明清时期，随着商品经济的发展，政府更加认识到了官营工商业的低效率，更自觉地依靠商人来实现既定的目标追求。因此，就明清两朝的工商政策来看，基本是促进社会发展的，这也是明清时期所以能出现以晋商为代表的十大商帮的原因。当然，一来国内的经济结构仍然建立在小农经济自给自足的基础上，社会需求还不是足够大；二来中国地域辽阔，各地物产差异性大，单单在辽阔的国内各地区间[1]开展交换就能基本满足需求；三来明清政府也担心国外的商品经济关系的进入会破坏自给自足的小农经济的基础，从而影响政权的巩固，因而竭力排斥对外贸易，只是出于传统的羁縻外邦、争取安定的周边环境的考虑，才允许和外邦开展一定的贸易，但也不允许铁、硫磺等战略物资外出，以避免周边国家国力提升后对自己展开竞争，从另外一个方面影响政权的巩固。这种情况就使得明清政府扩大对外贸易的动力不足，思想保守，用过激一点的语言表达，就是闭关锁国。但一旦在环境的压力面前，明清政府认识到不开展贸易不利于政权的巩固时，也能及时地加以变更。
至于为什么明清政府在边疆民族贸易上更进取，在沿海对外贸易上更保守，原因很简单：尽管来自北边的游牧民族和沿海的西方资本主义列强都有强烈的要求明清政府扩大贸易的冲动，也都有通过走私甚至劫掠来表达自己希望恢复、扩大贸易的行动，但因北京地近长城，来自北方游牧民族南下的压力更大、更为直接，加之中国的外患两千多年来一直是北方的游牧民族，因而更容易引起中央政府的重视，他们希望恢复、扩大贸易的要求也更容易满足。至于沿海的西方资本主义势力，由于跟中国不存在直接的领土接壤问题，而在工业革命前的冷兵器时代，鉴于明清强盛的国力，也不具备远离本土向庞大的中华帝国发动挑战的实力，因而对明清政府压力不大。和北方边患相比，海患只能算手足之患，而非心腹之患，加之中国两千多年来的外患从未来自于海上，因此明清政府对英、荷、西、葡的重视程度远不及与中国领土直接接壤的北方游牧民族（明朝时期）和俄罗斯（清朝时期）。在这种情况下，英、荷、西、葡等提出的扩大贸易的要求较不容易被满足，且管束极严，一旦发现有走私、劫掠的行为，马上示以最厉害的制裁措施—断绝贸易，这就是明清时期北方边疆贸易蒸蒸日上，而沿海对外贸易却曲折多变的原因。
明清政府的对外贸易政策对不同地域的商人影响很大，是造成以晋商、徽商为代表的内陆商人生意大兴，而以广东、福建、江苏、浙江为代表的沿海商人生意远没有他们那样火爆的重要原因。毕竟，明清时期的商业以内需为主，兼顾陆上对外贸易。内地商人的市场更大，沿海商人的市场较小。直到发生工业革命，海上运输成本降低，以海外贸易为中心联系世界市场的格局形成后，中国内地商人、沿海商人这种不平衡的局面才彻底改变，从此沿海商人取代内地商人成为国内外商品流通大舞台的主角，直至今日也是这样。
但不管怎么说，明清两朝的工商政策还是开明的，否则也不会那么长时间地出现国家统一、社会稳定的局面，而这对商业的发展是非常有利的。
一、顺应商品经济民营化发展趋势，推动商品经济生产
明初政府虽然对海外贸易管理严格，但对国内各地区之间的贸易，尤其是粮食贸易，还是大力提倡的，目的是通过各地区的互通有无，使民众生活安定，以维护统治。
例如，明前期（明初到正德年间），政府大力扶植农业，鼓励经济作物生产，使得桑、麻、棉等发展较快。在工业方面，手工业者由元时的工奴、官奴地位恢复了平民身分，[2]劳动积极性得以提高。他们在轮班为官府服役且役期不太长的条件下，可以有较多的时间从事商品生产。明政府还解除矿禁，准民间开矿冶炼（交税1/15），使民矿生产蓬勃发展。在商业方面，明统治者为纠元之失，采取了许多恤商、便商的措施，诸如减轻商税—税率降为l/30，税局裁撤9/10，增加免税品名，设立官营塌房（仓库）、供外来商人储货等。另外，对政府需要物品，除少数特设官办工厂制造外，一律采用向市场采购之法，并规范采购制度，禁止向商人低价抑买。对许多涉及国计民生的工程（现今普遍称“公共物品”），如军需、漕运、盐政、边疆贸易、对外贸易等，政府放弃过去那种官营制度，转而招商承办。在商品经济货币化程度还不高的情况下，则实行物物交换的专卖商品制度，即以政府控制的某些获利丰厚产品（如盐、茶等）作为回报，鼓励商人踊跃承担。所有这些，无疑都有利于商品流通的正常发展。例如，对山西商人崛起至关重要的开中制度，就属于政府公共物品由官营转向招商承办的范畴。试想，假若没有社会商品经济相当程度的发展，如何能出现这种公共产品社会化经营的政策？这跟我们今天的军队后勤社会化、机关后勒社会化有异曲同工之处，都属于从官营到招商承办的范畴。
正统年间，明政府规定田赋部分折银交纳（400余万石（1石合1/10立方米。），折银100万余两），谓之“金花银”，这促进了社会交换关系的扩大，有利于促进农产品的商品化。此外，永乐时重新整治大运河，开凿了会通河一段河道[3]，解决了运河水源不足的问题，使运河流量增加，可过大船，方便了运输和南北的物资交流，促进了运河沿岸城市商业的繁荣。
明前期至宣德、景泰时，由于社会生产力发展，商品经济一度相当繁盛。然而，商品经济的发展要求上层建筑的变革与其相适应，它要求统治者尊重并保护民众的私有财产，要求对统治者的权力，诸如征税权等进行必要的约束，只是上层建筑的变革需要的时间比较漫长。当上层建筑没有随着经济基础的变化而相应变革时，一定会出现跟生产力发展的矛盾。事实也确实是这样。发达的商品经济一定会刺激起人们的消费欲望，也会刺激起统治者的贪婪，这在景泰以后变得日益严重。不仅已有商税日益加重，还增加了不少新税种，官府采购中的“（修改）和买”变成了依靠权力的低价抑买。“金花银”每石米折交银一两，为前之四倍。茶、盐法日益紊乱，即在公共产品民营化方面存在压低服务价格，使民间利益受到损失等问题。到了正德年间，商人在社会上的长期活跃以及商业的巨大利润，使得皇帝都开始对商人发生了艳羡之情。据毛奇龄在《西河文集》中介绍：“宝和六店，宫中储材物处……武宗尝扮商估。与六店贸易，争忿喧诟。既罢，就宿廊下。”明武宗并不仅仅“扮商估”而已，他当真开起店来了。自正德八年（1513年）开始，他派宦官在京师和许多都市开设“皇店”，与民间商业争利，其中还有聚娼寻乐的“花酒铺”，真可谓为聚财不择手段。而贵戚藩王也起而效尤，搞得商人和市民怨声载道。这一做法一直沿续到明亡为止。由于统治者的政策严重损害了人民的利益，使得社会经济再度下降，阶级矛盾日趋激化，并发生了农民暴动，震撼了腐败的封建统治。对此，从嘉靖时开始，统治者不得不考虑革除一些弊政，明朝历史也从此进入它的后期。
明后期统治者所做的有利于商业发展的措施，最主要的有废除工役制、实行以银代役和推行一条鞭法，提高了民众的人身自由度。以银代役弘治时始有，但尚不普遍，纳银轮班尚在两可之间；嘉靖四十一年（公元1562年），宣布完全废除轮班制，一律改纳“班匠银”，由政府用银雇人充役，后对纳银数又有所减轻。纳银轮班使得广大工匠的技术和产品完全投入市场，对发展和提高民间的私营手工业作用深远，有力地促进了前些时候已受钳制的商品经济继续发展。一条鞭法在万历九年（公元1581年）张居正为相时在全国施行。其内容就是在清丈土地的基础上，把原先按照户、丁派役之法改为按丁、粮（田赋税粮）派役，然后与其他杂税合编为一条，计亩（1亩合666.7平方米。）或计丁以银折交于官。这是农村中的以银代役，而且是丁役部分地（十分之四、五、六）以至全部（极少地区）摊入田赋，使无地或少地农民的负担得以减轻。农民为了多得货币以缴“鞭银”，就按照市场需要，因地制宜，生产能多卖钱的东西，农产品商品化的倾向更有所增长。另外，既然是以银代役，意味着土地对农民束缚关系的减轻，意味着过去那种严格的户籍制度的逐渐松弛，使得大批的无地农民有可能离开土地，流落到城市、边疆地区甚至海外地区，这对明后期商品经济的发展很有影响。试想，假若仍把农民用徭役、丁税等死死地捆在土地上，怎会有人口自发的大面积流动？而没有人口自发的大面积流动，又怎会有以流动为特征的商业的发展，更遑论以长途贩运为特征的十大商帮的产生了！因此，不了解明清时的社会政治经济状况，就不会理解晋商的崛起和发展。
明后期促进商品经济发展的政策除了实行“一条鞭法”、实行以银代役，大大提高了农民的人身自由度外，还允许商贾在经商地区定居，这对促进人口流动、发展商品经济贡献甚大。
明朝初年，政府制定了极其严密的户籍制度，目的是将全体臣民规制于役网之中，同时将农民困固于土地之上，以保证全国赋役的征调和限制人既定的活动范围。随着农业生产力的发展、人口的增加，社会出现了大量的流动人口，除负贩行商的商人外，还有流民、逃户等，这意味着传统的管理人口的户籍制度已不能适应现实的需要了。在经过一系列的调整后，政府首先给了流民、逃户在异地寄籍暂居及附籍的权利。到正德、嘉靖年间，政府又给了负贩行商与其他流寓人员同样的可以在异地寄籍暂居及附籍的权利。嘉靖六年（1527年），政府下令，除浮居客商外，“其居住年久，置立产业、房屋、铺面者，责令附籍宛、大两县，一体当差。”这虽是针对常年在京师从商而且已置下产业者而言，但由于这类现象在全国极具普遍性，所以也对全国发生影响，各地纷纷效法。有些地方还根据自己需要，对在住地有生理、异籍寄住的客商也予以承认，设置浮户专册，将其纳入册中。到明后期，京城在给住民编保甲时，对在彼地常年经商者就采取了完全认同、不予区别对待的做法。负贩行商定居化的趋向和实践，对商品经济的发展促进很大，它使商人可以借在异地侨居而摆脱故里土地的束缚和赋役负担，可以根据市场、利润、环境选择住所，以进一步拓展他们的事业，追求舒适的生活和享受。
不仅如此，明中叶后国家赋役制度的变革还为商人及其子弟参加科举考试提供了可能。过去负贩行商居无定处，他们本人及其子女的科举考试因受“籍”的制约，一般不能在行商所在地报名参考，很受限制。现在朝廷允许客居商户在异地附籍，这对客商尤其是那些财力雄厚、业儒心又切的富商（主要是大盐商）来说，无疑是一个福音。
