（2003年3月3日）
建设小康社会是一个从低到高的发展过程。全面建设小康社会的出发点和最终落脚点，是提高全国人民的生活水平和质量。面对现在这种“低水平不平衡的”“总体上的”小康，只有继续大力推进扶贫开发，尽快使尚未解决温饱的贫困人口解决温饱问题，使贫困人口逐步过上小康生活，才可以把“总体上”三个字去掉，从而达到“全面小康”。
一、贫困地区的现状、问题与差距
江泽民同志在十六大报告中指出：我们胜利地实现了现代化建设“三步走”战略的第一、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平。同时也指出，现在达到的小康还是低水平、不全面的、发展很不平衡的小康。这一精辟论述表明，在基本解决了温饱问题之后，我国的农村低收入人口还将长期面临生存与发展的挑战，加快贫困地区的发展仍然是今后一个时期的重要任务。
贫困地区存在的问题和差距主要有以下几方面：一是生产环境恶劣，自然资源匮乏，基础设施明显不足。贫困人口大部分居住在生态环境脆弱的山区和边远地区，人均耕地少且土地生产能力低下。这些地方交通不便，信息闭塞，通讯条件差，农业生产基本上是靠天吃饭，抗灾能力很低，不利于发展商品生产。二是社会发展落后。贫困地区文化、教育、卫生事业落后，人力资源也很匮乏。贫困户中有近1/3的农户家庭人口最高文化程度在小学以下，贫困户的劳动力文盲率高达22%。三是地方财政实力薄弱，缺乏自我发展能力。地方财政自给率仅有50%左右，基本上靠国家财政补贴维持工作正常运转。贫困地区的地方财政对中央下达的扶贫资金无力配套，部分地区返贫率有所上升。目前，在进行税费改革试点的地方，农民负担大幅度减轻，但贫困地区乡镇政府的正常运转已受到很大影响，干部工资发放更加困难。四是缺乏抵押担保条件和具有还款能力的农户从正规金融机构获得贷款难度很大。10多年扶贫开发，国家向贫困地区投入的资金不少，但主要是以项目的方式注入的，一旦项目结束，在现行金融制度下农村贫困人口将很难获得所需的信贷资金。小额信贷在这方面作出了一些探索，但始终未能取得合法地位。五是贫困地区农民进入劳务市场缺乏信息和技术培训等方面的服务。劳务输出一直是贫困地区农民增收的重要途径。近年来，贫困地区的农民通过外出务工，使许多农户在短期内获得了比耕作土地高得多的收益。但由于我国劳务市场尚不发达，劳务中介组织还不健全，在提供信息、技术培训等方面组织化程度很低，贫困地区劳务输出绝大多数是自发的，带有很大的盲目性。加之近两年城市下岗职工增多，许多地方采取驱赶外地民工保证本地就业的做法，使贫困地区农民从农业中分离出来的机会又有可能失去。可见，在全面建设小康社会的过程中，贫困地区的差距大，难度更大。
二、只有加快贫困地区的发展，实现贫困地区的小康，才能实现全国的全面小康
（一）贫困地区实现了小康，全国的小康才是“高水平”的小康
从数量标准看，高水平的小康就是“在优化和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强”。要求提高科技与管理的运行水平和运行质量，走质量增长而非粗放型增长的发展道路。“翻两番”就是以2000年价格计算，2000年至2020年20年间，使GDP总量扩大4倍，人均GDP达到3000多美元的水平。在国际上，人民生活相当于目前的中等收入国家水平。按《全国人民小康生活水平的基本标准》规定的指标测算，上世纪末，我国人民生活才刚刚迈入小康生活水平的门槛，我们称之为“总体上的小康”；按现行价格计算，上世纪末人均国内生产总值达到的水平为7084元人民币，相当于850美元；在国际上处于中下等国家的发展水平。那么，根据国家统计局对国定贫困县的调查，2000年，贫困地区的人均国内生产总值为2711元人民币，相当于331美元，仅占全国平均水平的38.9%。也就是说，贫困地区离我国现在达到的“小康生活的下限”即“总体上的小康”还有很大的距离。那么，离“全面小康”的差距就更大。只有消灭差距、加快发展，使贫困地区达到小康，全国的小康才是高水平的小康。
（二）贫困地区实现了小康，全国的小康才是“全面”的小康
“全面小康”包括对象的全面性和内容的全面性两个方面。就对象的全面性而言，全面小康社会的核心对象是广大人民群众，是要建成“惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，在人口规模上要求全国人民100%的实现。按《全国人民小康生活水平的基本标准》测算和表述为：上世纪末有3/4的人口达到小康生活水平，我国总体实现小康生活水平。这不能完全满足人口的“全面实现”原则。因为标准中有许多指标是按平均水平测算的，由于高低水平互相补充等原因，平均数会掩盖其中的不平衡现象，城乡平均掩盖了农村的贫困问题，全国平均掩盖了东部与中西部之间的地区差异。我们来看贫困地区的情况，按照农村的温饱标准，农民年人均纯收入低于625元的，属于没有解决温饱问题的贫困人口。人均收入在625元到865元之间的人口，被认为是初步解决温饱、但还是不巩固的低收入人口。2000年底，在我国基本解决了贫困人口的温饱问题后，还有占全国农村人口3.2%的贫困人口没有解决温饱问题，占农村人口6.7%的初步解决温饱、但还是不巩固的低收入人口，其中西部12个省区市的低收入人口占全国低收入人口的61%。按照“全面实现”的原则，贫困地区近1亿的贫困人口将直接影响着全国全面建设小康社会目标的实现。就内容的全面性而言，“全面小康”就是要建成一个小康状态下的健康、富裕和文明的社会，是“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”的社会。就目前“总体上的小康”而言，物质水平达到了小康，但在生态环境、自然环境、民主法制、思想道德、经济体制、社会保障体系等方面，还是与小康社会水平有较大差距的。物质水平达到小康反映的是人民生活水平的提高，而不是反映人民生活质量的提高。生活质量提高的关键是相应的教育水平的提高和卫生水平的提高。2000年，国定贫困县乡村从业人员中，文盲、半文盲的比例仍高达16.3%，还有77%的村没有卫生院。按照经济基础决定上层建筑的规律和我们的实际，在全面小康的内容方面，贫困地区的差距还要更大一些。从这个角度来说，中国能否在未来18年中完成全面建设小康社会的任务，关键在农村、在农民，重点和难点在贫困地区。
（三）贫困地区实现了小康，全国的小康才是“发展平衡”的小康
由于自然、历史、地理和政策等方面的原因，我国城乡之间、地区之间、不同的社会阶层之间发展很不平衡。2000年，我国城镇家庭人均可支配收入为6280元，是农民人均纯收入2253元的2.79倍，是国定贫困县农民人均纯收入1338元的4.69倍。也就是说，一般农村2.79个农民的收入、贫困地区4.69个农民的收入才相当于一个城镇居民的收入。而且这两个收入数严格说还不能比，因为农民的纯收入中35%左右要用做生产费用。再看发达地区和落后地区之间的差异，西部12个省市区，面积占全国的71%，而国内生产总值却只占全国的18%。2000年人均GDP最高的两个市为上海和北京，分别为37382元和25523元，最低的两个省为贵州和甘肃，分别为2895元和4163元。2001年，我国东部11省市人均GDP已达1600美元，而西部12省区市人均GDP只有610美元。再看不同阶层之间的差距。据调查，2000年，城镇居民中收入最高的10%的家庭，人均可支配收入为13311元，家庭恩格尔系数为31%，这些高收入阶层不但达到小康，而且达到了富裕程度。而国定贫困县农民人均纯收入仅1338元，家庭恩格尔系数在58.1%左右，两者收入相差10倍，恩格尔系数相差27个百分点。如此的不平衡只有依靠加快贫困地区的发展才能消灭。
三、加快贫困地区发展的建议
按照中央制定的《中国农村扶贫开发纲要》的要求，一是尽快解决剩余的3000多万贫困人口的温饱问题，二是帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫，为达到小康创造条件。
一是加大基础设施建设和移民搬迁工作力度，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件。继续开展退耕还林还草工作，彻底改善生态环境，促进贫困地区社会经济的发展。对于居住在缺乏生存条件地方的贫困人口通过移民搬迁使其最终解决温饱问题。
二是加大实施知识富民工程的力度。建立贫困地区农民子女享受真正义务教育的制度，确保贫困地区的适龄儿童免费享受初级教育，杜绝新文盲的产生。
三是加大对贫困地区的财政转移支付力度。中央政府应继续加大对贫困地区财政转移支付的力度。同时，也要保证税费改革中在搞好配套改革的基础上基层政权的正常运转。要做到最贫困地区优先、最贫困人口优先、最低标准优先、用于最基本的公共服务优先。
四是尽快建立贫困人口进入信贷市场的制度。为了防止相当多依靠政府资金暂时脱贫的贫困人口的返贫，国家应在金融制度方面作出必要调整，让具有还款能力的贫困人口能够从正规金融机构获得金融支持。并初步建立起低收入农户持续地获得金融服务的制度，特别是缺乏抵押担保条件的有还款能力农户获得金融服务的制度。对于小额信贷，人民银行应尽快制定相关政策和规定，特别是各类小额信贷组织的合法性、如何资金转贷、如何制定利率、如何运作、如何监管等，要有明确规定。使小额信贷有章可循、有法可依。
五是加大力度，为进城务工的贫困地区农民工提供信息和技术培训服务。加强劳务市场建设，建立健全劳务中介组织，为贫困地区农民劳务输出提供信息、培训等服务。同时利用现有的教育基础设施和科技人员，抓紧抓好对现有劳动力的适用劳动技能培训，拓宽就业路子，提高就业竞争能力。促进贫困地区农业剩余劳动力和农村人口向非农产业转移，向小城镇转移。
