北宋相沿以平章政事为宰相，置参知政事为副贰。三省虽存，实皆空官。北宋前期的官，仅用于“寓禄秩，叙位著”而已，所谓‘官以寄禄”。“故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事。事之所寄，十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政；侍郎、给事，不领省职。谏议无言责，起居不记注，中书常缺舍人，门下罕除常侍。司谏、正言，非特旨供职，亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者，十常八九。”（《宋史》卷一六一《职官志总叙》）官员所任的实际职务叫“差遣”。高级的职务，都由皇帝诏授。这样作的结果，大大增加了官制的混乱，助长因循。神宗时，依仿《唐六典》进行了官制改革。其中关于三省制度的是分“中书门下政事堂”为三省，令中书取旨，门下复奏，尚书施行。（《文献通考》卷五十《职官考四·门下省》引司马光奏）“三省置待中、中书、尚书三令而不除人，而以尚书令之贰左、右仆射为宰相。左仆射兼门下侍郎，以行侍中之职；右仆射兼中书侍郎以行中书令之职。复别置中书门下侍郎、尚书左右丞以代参知政事。中书揆而议之，门下审而复之，尚书承而行之。独中书取旨，而门下、尚书之官为首相者，不复与朝廷议论。”（同上卷四九《职官考三·宰相》）元祐初月马光又请令三省合班奏事，分省治事，自绍兴以后皆因之。据朱熹所述：“渡江以来，执政事皆归一，独诸司吏曹（二十四曹）依旧分额各属。三省吏人自分所属，而其上之纲领则不分也。（旧时三省事各自由，不相侵越，不相闻知。中书自理会中书事，尚书自理会尚书事，门下自理会门下事。）如有除授，则宰执同共议定，当笔宰执判‘过中’，中书吏人做上去，再下中书；中书下门下，门下下尚书。书行，给、舍缴驳，犹州郡行下事，须幕职官金押。如有不是，得以论执。中书行下门下，皆用门下省官属金押，事有未当，则官属得以执奏。”（《朱子语类》卷一二八《本朝二·法制》）故当时人颇认为“门下相凡事既同进呈，则不应自驳已行之命惨见《石林燕语》卷三），是省审之职可废也”（《文献通考》卷四九《职官三色相》）。
两府制的出现，标志着到了宋代，军事权力开始完全从相权中分离出来，建立独立的机构，即枢密院，专掌军政。汉因秦制，置太尉，次于丞相，掌四方兵事。《文献通考》弓陌林叶氏谓：“汉高祖元年，以萧何为丞相凋苛为御史大夫。五年而后始命卢绾为大尉。绾王燕后，以命周勃。寻省。盖是时高祖方自征伐，武事不以属人，亦不必设官也。文帝元年调勃迁右丞相，以薄昭为车骑将军，朱昌为卫将军，而不置太尉。盖自代来，未敢以兵权委汉廷旧臣，故以其腹心分领之耳。自是虚太尉者二十六年。七国反，景帝以周亚夫击之，始复以亚夫为太尉。兵罢亦省。又十三年而武帝以命田蚧，一年复省。又二十一年乃以大将军卫青、骠骑将军霍去病为大司马，各冠其将军，即太尉也。盖方有四夷之功故尔。自去病、青死，又十九年而霍光以奉车都尉为大司马、大将军。以此考之，太尉官自高祖以来，有事则置，无事则省，不以为常也。盖汉虽设太尉总兵，而左、右、前、后及因事置名以为将军者不一。岂因不欲以兵权属一官邪！观高祖命卢绾，武帝命霍、卫，非亲即日，其意可知矣。”（卷四八、《职官二·太尉》）《后汉书》王注引谢灵运《晋书》亦谓：“秦有太尉，掌兵。汉仍修之，或置或省。”（卷二四《百官志·太尉》）东汉的大尉其本来的职务，据《百官志》，是“掌四方兵事功课”。从这方面讲，它也应是“有事则置，无事则省”，与西汉相同的。所不同的是东汉的太尉，多与太傅同录尚书省事，因此，它拥有宰相的一部分权力。故其掾属有长史、西曹（主府史署用）、东曹（主二千石长吏迁除及军吏）、户曹（主民户祠祀农桑）、奏曹（主奏议事）、辞曹（主辞讼事）、法曹（主邮驿科程事）、尉曹（主卒徒转运事）、贼曹（主盗贼事）、决曹（主罪法事）、兵曹（主兵事）、金曹（主货币盐铁事）、仓曹（主仓谷事）、黄阁主簿，录省众事。又有令史及御属二十三人。这都明白地表明，东汉的太尉决不是单任军事的首长。后世的太尉或置或否，悉为三公，实不预军事。在朝廷上军事与政事明确分属，专置枢密院管领，是由宋朝开始的。枢密这一机关，据元人王浑所记：“唐初典兵禁中，出于帷幄之议，故机密名官。开元中，设堂后五房，而枢密自为一司。其职秘，独宰相得知，舍人官属无得预也。贞元之后，藩镇旅拒，重以兵属人，乃以中官分领左、右神策军而枢密之职归于北司，然常寄治省寺庑下诞英会议则屏立殿西，势犹厌厌传道宫省语而已。至其盛时，其贵者号中尉，次则枢密使，皆得贴黄除吏。唐末，乃除北司，并南北军于枢密使，遂总天下之兵。五代以来，多以武人领使，而宰相知院事。至宋，复置副贰、签书、直学士之名，大略文武参用，间以宰相领，故得进退大吏，预闻机政，其任职益重矣。”（《秋涧先生大全文集·玉堂嘉话卷二》引陈绎修《西府记》）或谓：唐代宗永泰中，“置内枢密使，以宦者为之。初不置司局，但有屋三楹，贮文书而已。其职掌惟承受书，奉于内中进呈。若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已”（《山堂考索后集》卷五《官制门·枢密院切。马端临谓代宗置内枢密使，“使之掌机密文书，如汉之中书谒者令是也。若内中处分则令内枢密使宣付中书门下施行。则其权任已侔宰相。至僖昭间，杨复恭、西门季元之徒，遂至于视事、行文书矣。昭宗天复元年，既诛刘季述，乃敕：‘近年宰相延英奏事，枢密院侍侧，争论纷然。既出，又称上旨未允，复有改易，挠权乱政。自今并依大中旧制，俟宰相奏事毕，方得升殿，承受公事。’盖当时所谓枢密使者专横如此”（《文献通考》卷五八《职官考十二·枢密院》）。朱梁开平元年，置崇政院而废枢密院，其职事皆并人之。（《资治通鉴》卷二六六）后唐庄宗复改崇政院为枢密院，并始以外官为之，其亲近超过宰相。宰相只有兼枢密使，方得以执大政；否则，但如唐之左、右仆射，仅止省官而已。故马端I临讥此为“宰相之外复有宰相，三省之外复有一省”。宋兴，始以枢密院专掌军政。以中书为相、枢密为将，对掌文武二柄，谓之两府。每有大事，三省与枢密院同议，进呈画旨，称三省、枢密院同奉圣旨。三省官皆同签书付枢密院行之。小事枢密院独取旨，行讫，关三省。每朝，三省、枢密先同对。枢密院退，待于殿庐，三省始留进呈三省事。退，枢密院再上进呈，独取旨。（《文献通考》卷五八《职官十二·枢密院》）宋朝在军制上开始了由府兵制向募兵制的重大转化，“军队的性质由兵农合一的半职业化军队演变为专事战斗的职业化军队，对军队的管理也由军政合一的折冲府体制逐步演变为专司军队的侍卫司与殿前司领导体制”（《中国政治制度史》第585页）。与此同时，在军政管理上，也相应的把军政从相权中独立出来，在中央成立了自己的最高管理机构，这无疑是十分必要的。枢密院的职掌，包括“军国机务，兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅视、迁补、屯戍、赏罚之事皆掌之”（《宋史》卷一六一《职官一枢密院》）。
御史台职司监察。秦时以御史监郡。汉初，叔孙通新定朝仪，“以御史执法，举不如仪者，辄引而去”。这就是后来殿中侍御史的滥觞这个监察机构在西汉称御史府，东汉称宪台，魏、晋、宋、齐日兰台，梁、陈、后魏、北齐则称御史台，其长为御史中丞。东汉时期“凡中丞以下井文官，属少府”。隋避杨忠名讳，把御史中丞改称御史大夫，与汉初作为丞相副贰的御史大夫（后改大司空），名同而实异。隋制：“御史台，大夫一人，治书侍御史二人，侍御史八犬，殿内待御史、监察御史各十二人。录事二人。后魏延昌中，王显有宠于宣武，为御史中尉，请革选御史。此后踵其事，每一中尉，则更置御史。自开皇后，始自吏部选用，仍依旧入直禁中。”（《隋书》卷二八《百官下》）“大业中，始罢御史直宿，台内文簿皆持书主之，侍御史但侍从纠察而已。”作为监察机关的御史，脱离内宫，从这时开始。（《文献通考》卷五三《御史台·待御史》）“唐自贞观初以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”（同上）唐制：御史台置大夫一人，“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。中丞二人为副贰。下属三院：一为台院，侍御史六人，掌纠举百定及人阁承诏，知推、弹、杂事。二为殿院，掌殿廷供奉之仪，有殿中侍御史九人。三为察院，掌分察百寮，巡按州县，有监察御史十五人。御史职司风宪，为朝廷耳目，实际上就是皇帝的鹰犬，监察非违，以维护纲纪。故朝廷“使专其搏击，重其威权，所以震肃外延，纪纲百辟者也”（《册府元龟》卷五一八《宪官部七·弹劾》）。这样作，“故大臣由公相已下，皆屏气切息，注万目于五曹（按：即侍御史所掌之令曹、印曹、供曹、尉马曹、乘曹）。五曹坐南台则综核天下之法，立为内朝则纠约千官之失。百司有滞凝之事皆就我而质正”。御史台“为天子之耳目。宸居之堂，未有耳目聪明、堂陛峻正而天子不尊也。天子尊，未有奸臣贼子而不灭也”（《山堂考索续集》卷三六《官制门·台谏》）。故曰：“御史府尊则天子尊。”御史台的根本职能就在于尊天子。这我们从叔孙通以御史监朝仪，东汉凡祠郊庙，及大朝会、大封拜则御史一人监威仪、劾违失，（《册府元龟》卷五一八《宪官部·弹劾》）以及唐殿中传御史的设置，都可以看得非常清楚。
除了上述三省、两府、一台的主体结构之外，唐、宋时期，在政府机构设置中，直接关系到削弱相权的，还有三司的设置与翰林学士院的创立。
三司是盐铁、度支和户部三个机关的合称。唐制：户部、度支各以本司郎中、侍郎判其事。户部掌纳，度支掌出，即常赋之出纳。中唐时期，为了敛聚财赋，朝廷为特置使。开元时有租庸使之设，肃宗时始置盐铁使。后唐庄宗同光二年，敕盐铁、度支、户部三司并隶租庸使。明宗长兴元年，以张延朗为三司使，专理财政。三司使之名防见于此。宋仍之，总领盐铁、度支、户部，时称为“计省”，其使则称“计相”，权次于宰相。神宗官制改革后，三司撤销，其职务仍归于户部的左右曹。
关于翰林院的创立，我们在上编谈及皇帝的学习时已经提到了。这里，应该补充的是：唐玄宗始置翰林院，以文学之士，号翰林供奉与集贤院学士分掌制诏书敕。其后又改翰林供奉为学士，别置学士院，专掌内命。所谓内命，又作内制，其内容包括赦书、德音、立后、建储、行大诛讨、拜免三公宰相、命将。书写的纸用白麻纸，凡掌内制者加知制浩衔。而由中书所草拟的则称外制，使用的是黄麻纸。因此，在中唐以后，翰林学士成了皇帝的私人顾问。“王者尊极，一日万机，四方奏进，中外表疏批答，或诏从中出，宸翰所挥，亦资其检讨，谓之‘视草’。故常简当直四人以备顾问。至德以后，天下用兵多务，深谋密诏皆从中出，名日‘翰林学士’。得充选者，文士为荣。”“德宗好文，尤难其选。贞元以后，为学士、承旨者多至宰相。”（《资治通鉴》卷二一七胡注）翰林学士“既发号令，预谋议，则自宰相以下，进退轻重系之矣”（《唐鉴》卷十）。“故唐中叶以后，学士之权重于宰相，如陆赞之在奉天，郑纲之在贞元，裴翡。李绛在元和之初，皆以帷幄密谋决军国大计，用人行政，惟所献替。及其为相，宠遇反不若焉。即有所建白，视在北门亦若少减。地之亲疏不同也。汉所谓不任三公，政归台阁，政如此。”（《毅山笔麈》卷九）宋代的翰林学士都加知制法官衔，负责起草内制。
如上所述，这个时期里，国家机构有了很大的发展，与之相应的，专制主义皇权也得到了进一步的增强。其特点有二：
一是尚书从内廷独立出来，成为拥有吏、礼、户、兵、工、刑六部、二十四司的庞大行政机构；御史也脱离禁中，发展为严密的监察机关。内廷仅保有中书、门下两个精干有效的单位，牢牢地控制决策的大权，改变了由内廷包揽行政的方式，大大地提高了行政效能，以及家国不分、家重于国的传统弊病。以三省、二府、一台为主体的政权结构形式，标志着有中国特色的专制主义皇权发展并趋完善的高峰。
二是相权的分割，以三省、二府的组织形式正式固定下来。与之相应的是皇权又有了新的发展。譬如差遣制度的实行。差遣是皇帝在制度外的特派。唐太宗时，魏征以秘书监参预朝政，杜淹以吏部尚书参议朝政，行使宰相职权，实际上便是差遣。中唐时期，为了解决财政问题，由皇帝特命了一些如度支使、转运使、租庸使之类，五代相沿成风。北宋前期，官位只是“寓禄秩、叙位著”的标志，朝廷上大小内外的政务都是以差遣的形式来担负的。当时，“仕人以登台阁、升禁从为显宦，而不以官之迟速为荣滞；以差遣要剧为贵途，而不以阶勋爵邑有无为轻重”。差遣之行，“黜陟进退之际，权归于上，而有司若不得预”（《宋史》卷一六一《职官志叙》）。可见当时皇权的发展，实已达到破坏政制常规的程度。神宗官制改革以后，这种情况才基本停止。神宗的改革，无疑是符合稳定皇权统治的长远与最高利益的。在这一点上又充分地显示了这一时期专制主义皇权在自我调整方面的成熟性。
3）作为专制主义皇权成熟标志的自我调整机制的完备
正像差遣制的实行，虽然充分满足了专制皇帝在用人方面的绝对权力，然“殊不知名实混淆，品秩贸乱之起于是”。“虚名不足以砥砺天下”，这样下去终归有损于它的根本利益。这就需要进行自我调整。一个政权有没有自我调整的能力，往往是其是否已趋成熟的标志。
唐、宋时，专制主义皇权在自我调整上已经具有一系列颇具成效的制度与措施。上述神宗改革官制，废行差遣，就是表现之一。此外，其意义重大的还有：
1.封驳制度的形成
