自从有了国家就有了政府的管理活动，然而专制权力下的政府管理并不具有公共性，也谈不上公共行政。这是因为，无论是在奴隶专制还是封建专制体制下，握有世袭权力的统治者以公融私，假借公共利益之名来实现家天下的一己私利，“以天下之大公行我之大私”（黄宗羲）。其政府管理的特点是，公共领域与私人领域不分，公共权力被世袭权力攫取并笼罩着“君权神授”的光环，公共事务则被私人事务消解，从而使公共性丧失其存在的基础和依据。近代政治革命实现了国家权力由王权向议会的转移，以主权在民为思想基础，以三权分立为前提，以权力制衡为原则的代议制民主的确立，使国家权力具有了公共性特征：公共领域和私人领域有来自宪法和法律的明确划界，它规定了公共权力行使的边界，私人领域是国家公共权力不得侵入的领地；管理公共事务，实现公共利益是公共权力存在和行使的合法性基础。据此，近代代议制民主国家的建立翻开了政府管理的新的一页，公共行政的历史由此首开其端。与之相应，形成了定型化、系统化的公共行政理论。
在近代代议制国家形成和演进的不同时期、不同阶段，与实践中提出和需要解决的特定公共事务相适应，曾形成和出现了处置公共事务的不同的方式和模式，这些方式和模式均是基于特定公共行政理论和学说的实践模式，换言之，近代以来公共行政管理方式和模式的转换，折射出公共行政理论的发展演变历程。因此，对公共行政理论形态的演化更替加以梳理、比较和研讨，既能够从中解读公共行政演进发展的规律，也能够从中把握现代公共行政发展的基本趋势。
一、公共行政理论的发展线索
美国著名行政学家 V·奥斯特罗姆在其名著《美国公共行政的思想危机》中，以20世纪以来美国的实践为据，明确将公共行政的理论范式区分为两种：一是由威尔逊等所推进的传统公共行政理论；二是由“当代政治经济学家”（公共选择学派）所推进的民主制行政理论，并指出两种范式在核心概念上的区别在于，“公益物品理论是这些政治经济学家在概括集体行动问题和公共行政问题时所运用的核心组织性概念。相反，官僚制理论是传统公共行政理论的核心概念。”① 他认为，从传统行政到民主行政的范式转换，具有“哥白尼式革命”的性质，从而代表着边界清晰的两个发展阶段。
其实，在V·奥斯特罗姆所说的传统行政范式之前，还存在着一种涉及公共行政的理论见解。这就是由霍布斯、洛克、卢梭等推进的社会契约论。当然，就其现成形式而言，社会契约论是关于国家发生及其权力分布的一种学说，并不具体研讨公共行政的体制、决策和运作方式等问题，总体上属于一种政治学理论。然而，社会契约论所关注的核心问题———公共权力的正当性和合法性，却是近代以来公共行政得以进行的一类前提条件，它既规定了公权与私权的合法边界，也制约着社会自律与政府干预的有效范围，从而是任何公共行政理论所不能不研讨的问题。
除此之外，20世纪90年代兴起的、由哈贝马斯等所推进的协商民主理论则代表着一种理论转向，它是与以公共选择理论为代表的理论范式相区别的新的理论形态。
尽管协商民主理论与公共选择理论有着共同指向，它们均倡导通过公民参与的社会自主治理方式打破政府垄断，以克服传统公共行政模式的弊端。但公共选择理论是以自由主义思想为基础探求问题的解决，不仅难以解答公共利益何以形成，社会自治何以可能的问题，而且陷入阿罗不可能定理的投票悖论及奥尔森逻辑等集体行动的理论困境。协商民主理论则另辟蹊径，它以交往理性为前提，强调公民的交往权利和话语权，主张通过交往结构的改进，在平等的对话交流中达成辩论性共识，以便解决“多元利益如何取得一致性标准的可能”，公共决策的公民参与从而成为研讨中心。
将上述理论按其所大体对应的实践原型之时间序列加以梳理，可以发现，近代以来公共行政理论形态的演进线索大致为：
———对17—18世纪自由资本主义时期的公共行政实践进行解说的社会契约理论，其核心概念是“公共权力的正当性和合法性”。
———对19世纪末至20世纪上半叶发达国家中的公共行政实践进行解说的传统行政理论，其核心概念是“公共组织的效能性”。
———对20世纪70年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的“民主”行政理论，其核心概念是“公共产品的有效供给”。
———对20世纪80年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的协商民主理论，其核心概念是“公共决策的公民参与”。
下面分别对不同阶段提出的公共行政理论加以具体论述。
二、17—18世纪的社会契约论：公共权力的正当性和合法性
公共权力的正当性和合法性之所以首先受到近代公共行政理论的关注，与自由资本主义发展密切相关。它把一些与市场自愿交易有关的事务提升为带有公共性的事务，要求与之相应的公共权力结构加以保障。
首先，自由资本主义所需要的统一市场和自由贸易等条件，须在废除中世纪以来的王权、教权、领主权及其保护下的相应法规中才能创设。诸如，为造就劳动力自由买卖的条件，就必须废除当时的学徒规章和居住法；为造就土地自由买卖的条件，就必须废除当时的限嗣继承法、长子继承法及其他限制土地自由转让的规定；为造就国内贸易自由的条件，就必须废除当时的地产关卡税；为造就对外贸易自由的条件，就必须废除当时的一些关税、禁令和特需的商业垄断等等。斯密就明确把废除君权的限制看成建立自由经济秩序的基本条件，他认为：“一切特惠式限制的制度，一旦完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来，”“这样，君主们就完全解除了监督私人产业、指导私人产业，使之最适合于社会利益的义务。”
其次，自由资本主义所奉行的交易规则以及能使这些规则真正有效的权利规定和制度措施，需要得到政治上的认可和公共权力的保障。诸如，自由交换、平等协商、恪守信义、违约惩罚、责任追究等原则的实行，就必须以交易双方对自己财产具有使用权、转让权、收益权为前提，也必须有仲裁、监督、救济等制度和措施加以保障。在这些权利、制度、措施未取得政治承认之前，社会劳动和商品交换领域的“自律”性质将不会具有稳定性。哈贝马斯正是在这个意义上论及了18世纪在欧洲各国所形成的“公共领域”的政治功能。他认为，由文学阅读群体、新闻报刊媒介、政党、议会所构成的交往网络，是介于自律的市民社会和掌握公共权力的国家机构之间的公共领域，其功能在于“就已属于私人，但仍具有公共性质的———一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论”，以便让公共权力的统治“遵从理性标准和法律形式”，因此，公共领域中，“至少有两个过程交织在一起———其一为通过交往产生的合理权力，其二为操纵性的传媒力量，它造成大众的忠诚、需求和服从，用来对抗体制命令”②。
一方面，传统的王权、教权、领主权在各种改革中被逐渐废除；另一方面，权力分立制度、议会制度、政党制度、报刊制度在相应的改革中逐步确立。这就是17—18世纪的社会契约论者所要阐释的现实文本。尽管在社会契约者之间存在着诸多分歧，然而他们的如下共同点却是清晰的：其一，自然状态（不论是否为逻辑设定）下每个人都具有的“自然权利”（特别是自由权）被置于优先地位（可称为自由原则）；其二，克服自然状态下的弊端、不便或困难，是产生社会契约的基本动因（可称为功利原则）；其三，所有人都预期，契约所带来的“国家权力”会使社会有序化，从而改善每个人的处境（可称为理性原则）。这显然是把虽早已存在但在自由资本主义时期普遍化的商业契约关系中所内涵的诸原则，以“隐喻”的方式推广到对国家及其权力的解说中。③ 以此奠立公共权力的正当性基础。较之“君权神授”论而言，它对公共权力的起源（契约赋予或法律赋予）、性质（个人权利先在公共权力后生）、作用（社会秩序有序化的保证）等问题所做出的阐释，更符合自由资本主义的要求。
然而，契约论者们毕竟有不同的“个人身世”，由此又带来了视角的差异和观念的分歧。霍布斯的极权主义契约论重视公共权力的强制性、绝对性以及“主权者”（一个人或一些人组成的议会）的“证人和监督者地位”，由此论证了主权者的权威和不可罢黜，甚至不经主权者同意契约本身也无法修订。与此相反，洛克的限权主义契约论则重视公共权力的相对性和受托性，不仅契约各方在契约中放弃的只是部分权力，而且放弃的权利也只是委托给一个“共同体”。从而同样是一种契约，“当人民发现立法机关的行为违背赋予它的委托时，人民仍然拥有罢免或更换立法机关的最高权力”。与洛克不同，卢梭更重视主权权力的“公意”基础，强调“主权只是普遍意志的行使，它永远不能被转让；主权体只是一个集体存在，它只能由其自身来代表”。以此为基础，卢梭把主权体与政府、主权权利与行政权力明确加以区分，“政府是为了臣民与主权体的相互沟通而设立在他们之间的，负责实施法律、保障社会和政治自由的一个中间体。”
上述差异既表明了公共权力的多重属性（它的强制性和权威性，它的合法性和受托性，它的合理性和结构性等等），也表明了近代公共行政可以在不同的权力前提下展开，一旦不同的权力前提具体化为相应的体制和规则时，就会表现为不同的公共管理模式。
三、19世纪末形成的传统公共行政理论：行政组织的有效性
行政组织的有效性是在新干预主义（福利主义）的推行过程中受到公共行政理论高度关注的。原因在于，福利主义扩展了国家的职能和政府的规模，“通过重新确定国家对其公民福利所负有的责任，来减轻过激的资本主义的某些危害”④，从而把“给定政策目标使花费最小”的效率问题凸现为公共管理中的核心性问题。
此种情况的出现，与当时以下几种制度演变有关：一是19世纪下半叶的欧洲经济大萧条表明自由资本主义已走到尽头，市场的缺陷及其蕴含的巨大风险威胁到人们的生存，代之而起的贸易保护主义和寡头垄断，使贫困人群更是雪上加霜；二是18世纪欧洲的普选权改革，使每个公民有了形式上“平等参与”的权利，国家从而对公民负有责任；三是政党的竞选制度使政党把赢得选票作为制定政策的目的。这样，贫困阶级为了“从政治上补偿经济领域中受到损害的机会均等”，会以选票作武器挑选中意的政党，而政党为了赢得权力也“不得不屈从于下层的压力”。率先实行养老保险政策的俾斯麦曾明确声言：“任何拥有养老金、渴望老有所养者，相对于那些一无所有者，更容易满足和更容易处理”。制度性背景的变迁，必然导致国家职能的扩大，使之由消极保护走向积极作为。除治安、司法、税收、国防、外交等传统职能之外，诸如保护和补偿经济上处于弱势的群体，对社会结构的长期变化进行规划倡导，对经济总量的平衡进行规制，甚至直接提供某些产品和服务等，构成为新的职能。在“可承受”的税负约束下，履行这些职能的可行之路是提高政府组织的效率，在完成预定政策目标的过程中花费最少的资金和努力。威尔逊在19世纪末所提出的行政理论之所以受到普遍重视和大力推行，正是因为它提供了对此类问题的一种解答方式。
V·奥斯特罗姆曾明确把威尔逊的解答方式概括为八个要点（他称之为“基本定律”）④。其中，政府存在单权力中心以及单权力中心指挥下的权力一元化（定理1、2），可视为政府组织如何调控的组织原则；由宪法结构界定权力中心的构成以及政治设定行政任务但不替代行政任务（定律3、4），可视为政府组织如何决策的决策原则；组织的等级结构以及公务员的等级序列（定律5~8），则可视为政府组织如何运作的效率原则。简言之，单权力中心的组织原则、政治与行政两分的决策原则、等级结构的效率原则，共同构成了传统公共行政的理论范式。在这种范式中，效率原则占有核心地位，政治与行政两分法提供追求效率的前提条件（价值预设），而单权力中心则提供效率得以实现的控制条件（评估、校正、奖惩等激励约束手段的合法使用）。问题在于，等级结构为什么能使效率不最大化？或者说，等级结构的合理性依据来自何处？韦伯的官僚制理论从结果的确定性、过程的经济性以及公务员的价值中立等角度，提供了更为深层的解释。因此，威尔逊的行政理论借助于韦伯的官僚制理论迅速推广开来，威尔逊—韦伯范式也成为公共行政中的一种传统。
与17—18世纪的社会契约论相比，威尔逊范式对公共行政理论的推进是明显的：其一，它实现了问题转换，把契约论者所关心的法律与道德的统一性问题，转换成政府组织的有效运作问题。经由这种转换，公共行政才能从纷然杂陈的国家与社会的关系中分离出来，成为相对独立的研究领域，从而把一般性的关于公共权力结构的论证延伸为一种权力运作的管理模式，由此衍生的诸多“行政原则”（命令统一、管理幅度、命令链条、部门职能化等）又使之通向操作水平。其二，它实现了方法转换，把契约论者惯用的“自然状态”和“自然权利”的思辨讨论，转换为在给定规范前提下对政府效率的实证分析。经由这种转换，公共行政的实践性特点才凸现出来，带有实证性的成本分析、绩效评估等方法被不断引入，以致延伸出服务于公共支出决策的规划、项目及预算体制（PPB）。
然而，威尔逊—韦伯范式的缺陷也是明显的：其一，政治与行政两分的前提以及与之相关的公务员价值中立预设，缺乏逻辑上的充分性和实践上的可行性，由此招致的前提性争议动摇着此范式的基础；其二，官僚制等级结构的效率合理性论断失之偏颇。它不仅不能解释官僚制下机构臃肿、人浮于事、官僚作风、形式主义等低效率现象，而且隐含着一种危险：官僚精英对知识信息的垄断会造成“秘密行政”盛行，从而背离公共组织的公共性要求。当理论上的弊端造成实践中的危害时，另一种关于公共行政的范式就会应运而生。
四、20世纪60年代形成的民主行政理论：公共产品的有效供给
公共产品供给的有效性之所以受到重视，与20世纪60年代以来发达国家中明显表现出来的“政府失灵”现象有关。由预算膨胀、支出增加、机构扩大等所表征的公共机构效率失灵现象，由创租、寻租、腐败等所表征的公职人员的道德失灵现象，由信息扭曲、时延过大、执行障碍等所表现的公共政策的决策失灵现象，都意味着单权力中心的层级组织并不必然是公共组织的理想形式。特别是当把这种组织形式应用于公益品的生产和供给时，必然带来两方面的问题：一是公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性；二是公共产品和公共服务在消费需求方面的不可选择性。生产的垄断性和消费的不可选择性，将导致如下不良后果：“（1）对不同的需求的反应会日益变得毫无区别；（2）对预定的受益者的人所引起的成本会越来越高；（3）无法根据需求分配供给；（4）无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；（5）日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言辞；（6）最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。”①
为克服上述弊端，公共选择理论的倡导者们力图从决策规则和组织形式的高度改造官僚制。如布坎南所说：“一场游戏由它的规则决定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则”。为此，他们在引入经济人假设和复杂交换范式的前提后，着力于投票规则和决策规则的研究，力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式，以便用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下的谈判和交换契约冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制性命令。他们认为，公益品外溢性的大小和不可分性的强弱，决定着其最佳规模和最合适生产者，进而决定着应以何种方式达到互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好结果。
据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多组织安排。②即基层公共机构直接对其选民负责，以本区的选民偏好为导向提供公共产品；其溢出的外部效应由第二、三、四层公共机构处理。在处理这些外部效应时，虽不排除某些等级命令因素，但每个基层公共机构均有充分的发言权，使之能代表本区选民的偏好与其他区域协商谈判，与上层公共机构讨价还价，直到达成互利协议。这样，基层公共机构所起的作用将类似于公益品的小规模生产者或零售者；第二层公共机构所起的作用类似于中间生产者或总销售，同时对第一层机构的运作起补充作用；第三、四层次的公共机构则可以变成大规模的生产者，对很大区域的公共事务提供补充性服务。
鉴于公共选择理论与汉密尔顿等提出的早期民主理论以及托克维尔提出的分权化理论有诸多相似之处，V·奥斯特罗姆把它们统称为民主行政范式，并明确概括出此范式的八条“基本定理”。其中关于公务人员的经济人假设（定理1），属于该范式的形而上假定（人性预设）；关于分权与限权的宪政原则（定理2、3），以及关于公益物品决策的多组织协调原则（定理4、5），属于该范式的基本定理，它们分别阐释公益品决策的体制背景和决策原则；而关于单权力中心的等级组织在提供公益品方面的低效率（定理6、7），以及关于权威分散的交叠管辖方式的有效性（定理8），则属于该范式的“范例”，它们阐释公益品有效供给的组织方式。在这种由经济人假设、分权和限权的宪政原则、多组织协调的决策原则、权威分散与交叠管辖的组织原则所构成的理论范式中，关于公益品的多组织协调的决策原则占有核心地位。它首先关注公益品的性质，进而探讨其最佳规模和最合适生产者，在此基础上寻找互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好方式。分权限权的宪政原则以及权威分散交叠管辖的组织原则，实际上是为多组织协调的决策原则提供权力保障和组织保障。
以公益品有效供给为中心的民主行政范式具有改变传统的意义，在实践上促进了西方公共管理运动的兴起，但该范式的缺陷也不容忽视，最重要的问题是，理性经济人假设的个人主义前提使之陷入无法消除的理论困境：如果不引入强制因素，将会出现“阿罗投票悖论”；如果引入强制因素，又会出现“多数暴政”和组织成本剧增，也无法解决诸如囚徒困境、公地悲剧之类的难题。它表明，在坚守自由主义的前提下，意欲通过投票找到群体认同的决策，形成社会合作会困难重重，因此也难以从根本上解决公共产品的有效供给。
五、20世纪90年代以来兴起的协商民主理论：公共决策中的公民参与
与公共选择理论对政府失灵现象的解读方式不同，90年代以来兴起的协商民主理论更重视政府失灵的社会性和体制性原因。它关注的重点不是公务人员是否具有经济人的本性，而是公众的话语权利和交往权利是否有制度保障。为此，它把批判性公共领域的瓦解看成公共行政中目标错位的体制根源，并主张通过公共领域的重建而改变公共决策中的独白式垄断，由此把公共决策中的公众参与问题提到了令人关注的位置上。
按照哈贝马斯的见解，福利国家中批判性公共领域的瓦解，与公域和私域的重叠密切相关，此种重叠明显表现在两类新领域的出现上：一是“社会化的国家领域”，即政府权力机关全面干预社会生活，使政府机构、附属机构、公共企事业组织等公共部门日益增多，其中有相当一部分已成为借助公共权力和公共资源直接进入市场的实体；二是“国家化的社会领域”，即按职业、行业、特殊社会阶层所形成的社团组织和政党组织，扮演着私人利益代言人的角色，它们在与公共权力机构的交往中，或者代行某些公共权力职能，或者通过公共权力机构实现自己的要求。这两类领域相互渗透，使得“具有政治意义的权力实施和权力均衡，直接在私人管理、社团组织、政党和公共管理机关之间展开。公众本身只是偶尔被纳入这一权力的循环运动中，而且目的只是为了附和”。在此种体制下，政党、社团和公共管理机构替代了具有独立人格的“私人”，成为私人领域与公共权力机构之间的中介，大量公共决策在政治家———官僚———利益集团所构成的铁三角中完成。公众在行使了投票权之后，其话语权力只能留待下一个选举周期。由此造成的后果表现为：公共行政中的目标置换、目标错位、政府失灵。为了重建批判性公共领域，必须把被社团、政党、公共部门所湮灭了的“政治批判”职能重新交还到公众手中。其主要途径是，从体制上保障公众的话语权利和交往权利，而不仅仅是一般的投票权利。
话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。只有在公众能充分行使话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，并由此防止集团性的特殊利益对公共利益的置换，既避免“少数暴政”也避免“多数暴政”。哈贝马斯明确指出，在后传统社会中，民主理论需要解决的一个基本问题，就是“从多元性内部是否能够突出一种可作为公共舆论标准的普遍利益”②。他认为，形式性的投票民主对解决此问题无能为力，而由协商民主理论基于行使话语权取得辩论共识的见解，却是对解决此问题的贡献。
辩论共识无疑是关于公共利益的共识。与通过投票程序而集结个人偏好的方式不同，它极为重视充分对话基础上的沟通、理解和尊重，并把沟通、理解和尊重看成能调整个人偏好以形成新行为能力的基本手段。为此，如何从体制上消除各种形式的“独白”，成为协商民主理论最为关注的问题。福克斯曾分析过两种形式的独白：一是被行政权力操作的独白，即官僚独白；二是被特殊利益集团操纵的媒体独白，即资本独白。他认为，这些“单向度的语言以无所不在的霸权方式存在”，以至“从根本上改变了人们对社会的观念”。为消除诸如此类的话语霸权，必须从制度上发展不依赖政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式。由它们所构成的公共交往领域，被哈贝马斯称为社会的总体交往条件。并强调：“政治公共领域作为交往条件……的总体性，成为规范民主理论的基本概念”。
当然，公共领域中所形成的辩论共识，主要是关于公共利益和公共价值的共识。它为公共决策提供基本的价值前提和评估准则，但它不替代公共决策，特别是不替代国家规模上代议制政府的决策。有鉴于此，公民参与公共决策的实践方式将允许多种政策设计。其中，哈贝马斯主张的“非正式意见系统”与“正式意见系统”借助批判性舆论而相互促进的见解③，福克斯主张的在长期对话中形成“部分人对话的政策网络”的见解④，已受到较多关注。
六、公共行政的发展趋势
综上所述，不难看出，当代公共行政理论主要是在矫正传统公共行政模式的弊端中加以推进：民主行政范式更关注用公共产品的多元供给解决问题，协商民主理论则主张公共决策的公民参与。尽管两者的侧重点不同，提出解决问题的思路不同，但深入思索不难发现，这些见解中所渗透的基本精神却是一致的，那就是公共行政与自主治理的良性互动，即通过注入自治因素以消解公共行政的垄断性和强制性。其中，倡导公共产品多元供给的论者，更多关注公共机构的组织原则和组织形式，强调权威分散的多级组织所进行的多级决策对于公共事务自主治理的重要性。倡导公共决策公民参与的倡导者，则更多关注能使公众话语权得以实现的体制保证，强调达成对话、商谈、妥协、辩论共识的公众论坛和政策网络对于公共事务自主治理的重要性。如果把这些见解看作观察同一对象的不同视角并使之相互交融的话，那么，公共行政在现代的总体发展趋势将是清晰的，这就是：强化公共事务的自主治理，造就公共行政与自主治理良性互动的机制。
公共事务的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人领域的自律，它是通过政府之外的自治性机构自主地处置特定范围内的公共性问题。在官僚制下，大量公共性问题的决策由代议制政府做出，并通过自上而下的组织机构贯彻执行，带有明显的他组织特征。在市场范围内，只要法律明确规定了私人权利，当事人的行为就完全由个人自主决策，当事人的关系也就成了纯粹私人事务，无须公共机构介入。公共事务的自主治理与此不同：一方面，它面对的是私人无法在其权力范围内单独处理的公共事务；另一方面，它的处理方式中不包含来自上层的行政指令，而更多借助于有约束力的自愿“契约”。E ·奥斯特罗姆在研究公共池塘资源的治理方式时，曾明确区分了三种方案：一是“以利维坦为唯一方案”，即采用集权式的官僚制方式对公共池塘资源进行治理；二是“以私有化为唯一方案”，即通过产权界定，借助市场机制对公共池塘资源进行治理；三是用“自主组织和自主治理”的制度治理公共池塘资源。她指出：采用第三种方案，“许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理”。E·奥斯特罗姆所倡导的第三种方案，即是指公共事务的自主治理。其明显特点是：既不借助于法律明文规定的权利义务来规范人们的行为，也不借助市场的交易互换来调节人们的行为，而是通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以实行。能使这些机制得以建立的理性，显然不同于追求个人效用最大化的市场理性。E·奥斯特罗姆称之为第二代理性，并明确指出：“信任、尊重和互惠这些变量是第二代理性选择模型的核心。”
其实，基于“信任、尊重和互惠”等公共伦理，通过协商对话取得辩论共识从而建立各类自治组织，以便自主地处理公共性问题的这种自主治理方式，原本是公共管理的固有传统。前已叙及的早期城邦民主和封建体制下的基层自治及城市自治，均具有此种性质。在农耕经济时期，由于社会联系较为简单，社会交往较为稀少，生产和消费的外部效应不太明显，边界清晰的小规模社群借助此类自治方式处置基础性公共事务，往往行之有效，因而几千年来生生不息地存在于既往的实践中。只是在商品货币关系发育之后，情况才发生重要变化：一方面，市场制度深入到社会生活的方方面面，边界清晰的小社群已无力单独提供市场秩序所需要的各种保障；另一方面，市场发育所促成的工业革命，使生产和消费的外部效应日益剧烈，小社群更无力消解。在此种背景下，国家规模上的公共事务，借助代议制形式加以处置，成为不可避免的选择。
相对于小规模的社群自治而言，国家范围内代议制政府的出现无疑是一种历史性进步，因为它能解决小社群无法解决的公共性问题，如：提供外溢性大且不可分性强的大型公共产品；消解后果严重且小社群之间很难通过协商达成妥协的外部性效应；裁决小社群间均在合法范围内的利益纠纷和冲突等等。在社会联系日益密切、社会交往日益多样的现代条件下，代议制政府的这些职能是无法完全被替代的。从这个意义上说，从小社群自治到代议制政府的演进，带有不可逆转的性质。
问题在于，近200年的代议制实践，是在“环式民主”构架下借助于官僚制运行的。它完全抛弃了公共事务自主治理的传统，用单权力中心自上而下的行政指令控制社会公共生活；由此造成的各种弊端使之往往脱离公共性目标，出现不同形式的危机。对于代议制民主的弊端，公共选择理论更为重视消除官僚制的垄断性和强制性，主张用多元组织自下而上的决策取而代之；协商民主理论则前进一步，把代议制的操纵性视为公共性缺失的根源，主张用名副其实的话语权来保证公共决策的公众参与。
体现在上述理论流派中的共同点是，把代议制政府所抛弃了的自治精神，以新的形式重新注入公共事务的治理中，以此打造公共行政和自治治理的良性互动机制。在这种机制中，凡公益品的受益范围可界定、受益群体内部的冲突可自行调节、其“外部损害”可协商补救的社群，均可建立自治组织，进行自主治理，政府不以行政指令加以干预，仅提供法律政策性支持，使其具有必要的宪政前提；对那些外溢性过大的公共产品或社群间冲突较多的领域，政府以对话组织者的身份提供协商平台，并在协商基础上做出有实质约束力的决策。无论提供法律政策性支持，还是提供协商对话平台，政府均处于公众监督、立法监督和司法监督之下，以防止其脱离公共目标，确保成为公共价值的实践者和倡导者。简言之，代议制政府依然是必要的，但它的操控性将由于公众话语权的获得受到限制，其垄断性将由于多元自治组织的出现而受到抵制。在这些条件下，政府的职能将日益走向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。
毋庸置疑，任何理论预期总需经过实践过程加以验证和矫正。迄今为止，真正实现公共行政与自主治理良性互动的实践样本尚未出现。然而，这并不妨碍人们期望的如下情景：随着公共事务自主治理程度的提高，政府的职能越来越向提供法律政策支持和对话平台方面集中；随着法律政策支持和对话平台的完善，公共事务的自主治理水平也会越来越高。这也许就是诸多学者所构想的“小政府、大社会”的前景。
