公元前87年，汉武帝病逝于长安城以西的五柞宫，时年70岁，自16岁登基，到此已在皇帝宝座上端坐了54年。中国人惯于称他为“雄主”。这种雄主不多见，中国人无比敬仰，但就是这种雄主，让大汉王朝的国家基础被动摇，进而使他能够在历史上叱咤风云，成就一番惊天伟业。雄主是百姓内心渴望出现的人物，不过，雄主的负面作用却总是不被人发现。雄主的背后，往往是一片黑暗。当他离开这个由他塑造的世界时，那它将会变得越来越可怕，甚至让天下人受苦、绝望。
后天二年，汉武帝病逝。他走之后，国家处于一种极度空虚的状态，众大臣认为，这是国家长期对外征战，对内长期紧缩政治所致。而在汉武帝之前，国家空前富强，百姓生活富裕，国库年年充盈。在此情况之下，汉武帝出现了，他将国库挥霍殆尽，将民财取尽用罄。不可否认，汉帝国的权力制衡系统已彻底被汉武帝的独裁政治所取代。如果汉武帝身后还有一位更强势的君王，那他的独裁政治就能维持下去，但可惜的是，只有汉武帝一人是强权政治家，他的后人无法取代。为了让国家长期稳定下去，新皇帝汉昭帝的大臣和五位托孤大臣就不得不重新考虑，重建大汉王朝的权力制衡系统。
首先，霍光是汉武帝的首席托孤大臣。在他的积极推动之下，汉昭帝的皇帝生涯有条不紊地展开，但有一个棘手问题：汉帝国的经济发展已不合事宜。国家经济基础空虚，民间经济一片死气沉沉。在此情况之下，更多的人生活颠沛流离，食不果腹。汉武帝留下的经济难题是：政府政策与经济行为紧密地捆绑在一起，造成官员极度腐败，民不聊生。中央政府权力极不平衡，造成官员专横独断，甚至是皇帝也被纳入独裁范围之内。
汉武帝的权力中心必须被打破，否则汉昭帝无法治理国家，首当其冲，就是赴会汉帝国从前的权力制衡体制。这样才能让国家走向富强，重现“文景之治”的辉煌。根据大臣们的建议，首先要调查民间的生活状况。在此背景之下，再来研究和实施有关国家和经济政策。汉昭帝接受了大臣们的建议，尤其是霍光，他认为国家经济政策急需改革，但现在中央一级的官员都脱离群众，不知民间疾苦，全然坚持汉武帝时期战时经济政策。
基于以上原因，汉昭帝于始元五年（公元前82年），传达诏书，请三辅、太常等部门各举“贤良”两名，各地郡国举“文学高弟”一名，进京向皇帝谏言，解决中央财政和地方经济问题。很快，全国便推举出60多名“贤良文学”来到长安。次年，即公元前81年，汉昭帝下诏，邀请这些饱读诗书的“贤良文学”进宫，召开一次御前会议。
会议上，中央各大官员悉数登场。会议一开始，中央官员便如饥似渴地向“贤良文学”们询问地方和民间情况。会议召开到高潮时，中央官员将经济政策梳理了一遍。之后，“贤良文学”们纷纷站起来，认为经济政策中的盐铁、均输、平准等经济政策必须彻底否决，对百姓有百害而无一利。
以上经济政策最明显的弱点就是官营专卖，对民间生活的影响极为恶劣。当时，“贤良”是地方下层官员，而“文学”也都是民间知识分子。他们整天与普通百姓在一起，提出的建议当然是符合民意的。“贤良文学”们一致认为，盐铁等经济政策只适用与战时经济。就前朝来说，这种做法可以大量补给军需，是为战争量身定做的经济政策。对于百姓来说，这是个天大的灾难，只有勒紧裤腰带，支持军队打仗，谈不上什么生活水品的提高，更谈不上享受生活。现在，“百姓寒苦，流于道路”，就是这一政策造成的。“贤良文学”们的争辩，马上收到有关部分的重视，并承认是政府经济政策失当，正面回答了百姓生活疾苦的原因。
这一问题告一段落之后，“贤良文学”们针对财政问题，向政府提出了一个至关重要的问题，即政府必须结束官营专卖的政策。表面上，它可以让民间资金迅速收拢到中央财政上，成为政府经济的一部分。殊不知，政府官员与经济行为紧密地联系在一起，势必会让官员贪污腐化，最终导致民不聊天，官员脑满肠肥。在强烈的经济利益的驱动之下，官员无孔不入，“一人得道，鸡犬升天”，朋党杂生，腐败严重。“贤良文学”们指出，官员“处尊位，执天下之要十有余年，功德不施于天下而勤劳于百姓，百姓贫陋困穷”，由此可见，官员是何等腐败无能，搜刮民脂民膏，却不知一点天下大义。
专卖政策还有一个致命弱点，那就是官方为了完成上级的任务，胡乱制造，任意推销，完成任务便溜之大吉，中饱私囊，造出的农具要么太重，不方便使用；要么太轻，翻不动土地。“贤良文学”们认为，官方卖家为了方便生产，不根据农时和具体耕作计划，按统一时间进行生产，造成很多农民不能正常生产，损失严重。而且，销售农具的底层官员极不负责，从不安排固定时间和地点进行销售。农民需要农具时，他们不出现，就算出现，也是在很远的地方。农民往往要穿山涉水才能到达。有的农具非常重，家中没有强壮劳动力的农民，往往去不会农具。更可怕的是，官员为了牟利，将农具的价格定得极高，农民被剥削得体无完肤。
从工作和利益分配两个角度来看，下层官员总是解其所能，将农具生产出来。这必然会导致偷工减料，生产出来的农具往往不合格。为了完成工作任务，他们想尽办法，将农具强行兜售给农民，导致一系列反常现象的出现，国家陷入极度混乱之中。就食盐方面，官员不允许百姓省吃俭用，要求他们每天购买相当数量的食盐，完成工作任务，从而谋取暴利。
这一系列的质询，让朝廷的官员们很是不安，尤其是负责此累经济政策制定和执行的两位大臣——丞相田千秋和御史大夫桑弘羊，显得浑身不自在，但田千秋是个少言寡语，小心谨慎之人，从不出口失言，所以，他并不想争辩什么，但桑弘羊耐不住性子，站起来为自己的立场辩护。桑弘羊认为，国家垄断山海、盐铁、酒类的销售专卖以及由国家制定各种物价这一系列经济政策，都是正确的，不容置疑。而且，桑弘羊列出了三条理由：
第一，早年实施这一政策，是为了填充国库，供养大批兵强马壮的军队，实施对外作战。如今，国家虽不再大规模外侵，但就此废除专卖制度，国库势必空虚，漫长的边境线上的士兵们该专卖养活？一旦军队给养不足，国家和谈安全，百姓和谈？
第二，实施盐铁专卖可以防止地方势力割据。桑弘羊认为，早年，吴王刘濞之所以能培养地方势力，雄霸一方，就是因他能煮海为盐，临山铸铁。国家要是不能将盐铁关系到江山社稷的经济控制在手上，后果不堪设想。
第三，实施盐铁专卖，有利于国家控制富商大贾的发展，从而避免市场上囤积居奇、投机倒把等行为，致使民间生活物资供应不上，造成民怨，甚至是暴乱。
桑弘羊的观点阐述完之后，“贤良文学”们在次站出来辩论，认为那是战时经济政策，现今必须废除，才能使百姓安居乐业。桑弘羊气急败坏，很是愤怒。根据东汉桓宽《盐铁论》的记载，多处提及“大夫不悦，作色不应”、“大夫勃然作色”等语。其“大夫”，指的就是亲手制定并实施盐铁政策的御史大夫桑弘羊。
“贤良文学”们一致坚持自己富民强国的政策，认为官方专卖不可取，所以要打破国家垄断经济的局面。在这种情况之下，工商业者和农民欢呼雀跃。尤其是工商业者，可以制造农具和铁器、煮盐，无疑是经济上的解放。而有能力制造铁器和煮盐的都是豪强贵族。而这些地方豪强手中控制着举荐“贤良文学”的权力。因此，他们如鱼得水，必将大发横财。
倡导召开盐铁会议的，是汉武帝托孤大臣霍光的亲信杜延年。事实上，这场盐铁会议争辩就是托孤大臣之间的一次内斗。此时，汉昭帝年幼无知，无法理政。大臣们开始争夺权力，表面上是国家经济政策的辩论，事实上，是围绕皇帝争夺权力的一个小插曲。霍光将斗争的矛头直指以田千秋和桑弘羊为代表的经济政策派。
