第二，单位制导致低效率。单位制下人们就业的单位成了功能齐全的综合性组织，社会的功能分化受到遏制。单位既是一个生产和消费体系，又是资源的分配、调控体系，同时还是国家对社会的调控体系。单位功能的泛化最终导致了单位机构庞杂，目标模糊，从而造成效率低下。
第三，从国家、单位到个人的不同层次都缺乏动力机制。在国家这一层次，单位为其提供政治调控和秩序保障的功能，远比单位的专业职能更为重要。在单位层次，政治取向的价值追求更比单位自身的职能目标重要。对于单位中的个人来说，由于有了单位这个永久性的保障，单位效率的高低与单位个人的利益并无直接联系。个人丧失了创造性的冲动，阻碍了单位成员积极性、创造性的发挥。
第四，单位不能充分有效地配置资源。首先，单位所获得的资源是国家根据计划予以无偿分配的。各种资源不能通过等价交换渠道在单位之间互相调剂。从而造成资源的流失与浪费。其次，单位等级的差异以及行业领域的不同导致了单位所拥有的资源无论在数量上还是在质量上，都存在着很大的差异。再次，单位内的资源分配也不是完全公平合理的。因为单位所拥有的资源，从总体上说总是处于稀缺状态。个人的资源需求不可能在单位中获得最大限度的满足。
第五，单位职能的泛化代替了社会和社区的职能。单位的全能性特征，使其既要接受国家指令，又要承担在西方社会中属于社区的那些职能。
单位制存在和运行的条件有二：一是公有制尤其是国家所有制取代其他所有制经济成分；二是高度集权的计划经济体制。随着改革开放的深入，市场经济的全面实施，社会的资源不再有国家统一支配，而是更多地由市场来进行配置，单位的社会整合功能逐步丧失，政府控制和整合社会的单位组织已经危机四伏，随着社会结构的转型和利益的分化，单位制存在和运行的条件也逐步丧失，自然的，单位制也开始走进了历史。新的社会整合机制——社区制度也就应运而生，承担了全面接管城市基层社会整合和重构的重任。[李金红：《论和谐社会的社区治理结构》，《江汉大学学报（社会科学版）》，2008/2。]
（第四节）建国后的城市管理——街居制
新中国成立后废除了保甲制度，在大城市确立了市、区两级政府的体制，原来的保改为街，甲改为闾，街设正副街长，闾设正副闾长，在城市社会建立起街闾两级基层组织。2008年6月28日，民政部确认并宣布，成立于1949年10月23日的浙江省杭州市上城区上羊市街居委会是新中国第一个居民委员会。刚成立的“上羊市街居委会”下设43个居民小组，每个小组约50户，公推组长1人、副组长2人，帮助传达政令、反映民意、协助处理治安、卫生、生产等工作。“上羊市街居委会”属于压缩行政层级时期的“街道级”大居委会，居委会由包括工人、小手工业者、知识分子、国民政府时期的公务员等各阶层九名委员组成，其中有女性两名，可谓具有广泛的代表性。到1949年12月1日，杭州市人民政府发布《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》，明确了新的居民组织的性质是人民自己当主人，自己来办事的组织，是建立人民民主管理城市的基础。《指示》发布后，到12月底，杭州各区总计建立居民委员会47个。这些新型的居民组织积极开展平抑粮价、稳定市场、治安保卫、调解纠纷、卫生防疫和生产自救，并组织群众参与到城市管理和建设的各项工作中去，为城市政府动员了大量社会资源，进一步增强了政府与群众的联系，密切了干群关系。
“新中国第一个居委会”的诞生，不仅标志着传统保甲制度的终结，也标志着基层民主自治正式走上历史舞台。
与此同时，到1950年，在各已解放的城市也都成立了居民组织以取代保甲组织。由于各地的具体情况不同，基层管理体制在1954年之前出现了三种类型：一是设街道人民政府作为城市基层政权，如兰州市、大连市、武汉市、太原市、郑州市、西宁市等；二是设街公所或街道办事处作为市或市辖区人民政府的派出机构，如上海市、天津市，以及湖南、江西、山西、广东等省的一些城市；三是不设专门机构，只在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担领导居民的有关工作，如北京市、重庆市、成都市。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等。
1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；作为的市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般地应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部三人至七人。每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员七至十七人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作，居委会的性质为群众自治性的组织。
至此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式纳入了国家政治制度。
街居制是由街道办事处、居民委员会和依托这两者设置的基层党组织共同构成的城市基层政治、行政和社会管理体制和运作体制。我国街居制的建立初衷是辅助“单位制”。其设想是单位制管理有工作单位的职工，街居制管理没有工作的居民。新中国成立之初由于对城市基层社会的管理经验不足，因此社区组织结构相对简单且处于不断变化之中。社区组织结构主体除了政府组织外，主要是社区自治组织如冬防队、居委会等，这些自治组织与政府组织密切合作，在社区治理中发挥着重要作用。
随着党和国家的工作重点从农村向城市转移，为加强城市政权建设和城市管理，很多城市就出现了街道一级组织和居委会组织。1949年底至1950年初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。1950年3月，天津市建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民小组。与此同时，其他省市也都在这方面进行了探索。有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各种不同的居民组织。有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。为了加快城市政权建设，在1952年开展的“民主建政”运动中把进行基层居民组织建设试点作为这次运动的一项重要内容。在这次试点中，首先是在街道建立街公所或街政府，然后在街公所或街政府的指导下建立居民自治组织—居委会。当时的居委会设主任、副主任及委员，他们都由居民选举产生。居委会之下设立文娱、福利、安全、卫生、总务、事组，每个组由居委会成员担任组长，开展相应的工作。居委会内还设立有居民代表会议，“居民代表会议以里弄为单位，由每一支弄内居民协商推选代表，……代表会议是经常在每月25日举行一次，……平时委员会工作都根据代表会议决定，与通过代表来发动，贯彻到居民当中去。”[《一九五二年上海街道里弄组织工作总结——建国初上海社区组织史料选（二）》，《档案与史学》，2001/6。]
这个时期居委会的组织结构和工作方式发生了两次明显的变化。
第一次变化是在1952年的下半年。是年8月11日，经政务院批准，公安部颁布了《治安保卫委员会暂行条例》，根据这个条例的要求，各个城市都在街道政府和派出所下设立了治安保卫委员会，在基层政府和公安机关的领导下进行工作。未建立居委会的街道，治保会受派出所的具体领导，己设立居委会的街道，治保会受派出所和居委会的双重领导。治保会由三至十一人组成，设主任一人，副主任一至二人，根据情况，下设三至五人的治安小组，设组长一人，成员在群众积极分子中选任。治保会的主要任务是发动群众，协助人民政府开展防奸、防谍、防火、肃清反革命活动，以维护国家和民众的治安，具体任务包括进行治保教育，开展治保活动以及制定并执行治保公约等四个方面。
第二次变化是在1954年的上半年。1954年3月22日，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织条例》，各个城市根据这一条例的要求在街道政府下面设立人民调解委员会。人民调解委员会在基层人民政府和人民法院的指导下开展工作。在已经设立居委会的街道，调解委员会受居委会的领导。调解委员会有三至十一人组成，并由居民代表推选主任一人，副主任一人。其主要任务是调解一般的民事纠纷和轻微的刑事案件，并通过调解进行政策法令的宣传教育。
通过两次变化，居委会的组织结构更加复杂，组织的功能得到增强。居委会组织内部不仅有专职委员，而且有了专门的工作委员会，居委会组织的外部联系扩展到基层政府、公安部门和人民法院。居委会工作主要接受街道办事处的指导，居委会在当时的城市社会生活中成了连接社区居民与政府组织的桥梁纽带，在城市整合中发挥着重要作用。通过自身的努力，在群众中发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。1953年时任北京市委书记的彭真深感当时“在城市居民群众组织方面，有些城市成立了大型居民委员会，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。此外，各种固定的或临时的工作委员会很多，领导既不统一，工作也很混乱”向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，该报告指出：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。”居民委员会的任务“主要是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或派出机关的统一指导下进行工作”。[彭真：《彭真文选》，人民出版社，1991年，第240～241页。]
中共中央同意了这个报告，从此以后，各城市建立的居民委员会组织名称逐渐统一起来，性质都是群众性自治组织。
1954年第一届全国人民代表大会第四次会议制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，条例以法律的形式对城市街道办事处和居委会的性质、地位、任务、功能、组织设置、处理内外关系的基本原则以及公杂费、生活补助及来源等问题作了明确规定。确认居民委员会的正式名称是“城市居民委员会”，其性质是“群众自治性居民组织”。居民委员会由居民小组各选委员一人组成，并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人。居委会进行工作时，根据民主集中制和群众自愿的原则充分发扬民主。居民委员会按照居住地区设立，一般规模为100户至600户，其主任、副主任、工作委员会委员均由居民直接推选产生，每届任期一年，对因故不能担任职务的，可以随时改选或者补选。居民委员会成员以劳动人民及其家属为骨干，吸纳的多为：群众中享有威信，热心于社会工作的工人、转业军人、烈军属等。居民委员会的任务是办理有关居民的公共福利事项，向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。街道办事处的任务是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。
条例的颁布和实施，大大推进了城市居民委员会建设工作，那些没有设立居委会的街道都先后建立了居委会组织。到1956年，居民委员会在全国大多数城市普遍建立起来。至此，居民委员会组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，在党的领导下，通动员和组织群众开展自我救济、自我服务和自我管理活动，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。
《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》的颁布和实施标志着我国开始街居制的正式建立，也是“行政社区”形成的标志。街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入了国家政治制度的视野。
居委会建立初期发挥了非常大的作用，有效地减轻了政府和派出所的负担，宣传、贯彻了党和政府的政策，方便了居民群众，稳定了社会秩序。当时，居民有难时往往首先想到的就是居委会，请居委会解决自己在生活中所遇到的麻烦成了人们的共识。因此，当时居委会在群众中的地位很高。然而，自1958年“大跃进”开始后，随着人民公社化高潮的掀起，城市基层政府和居委会组织很快被“党政合一”、“政企合一”、“工农商学兵五位一体”的人民公社组织所代替，居委会自治组织的性质也逐渐丧失殆尽，最后成为人民公社行政体系的一个组成部分。
1958年12月10日中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：“人民公社在城市中也在开始进行一些试验。城市中的人民公社，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织”。1960年3月9日，中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》，要求各地采取积极的态度建立城市人民公社，“上半年全国城市普遍试点”，“下半年普遍推广”。除北京、上海、天津、武汉、广州五大城市外，“其他一切城市则应一律挂牌子，以一新耳目，振奋人心。”[《中国共产党大事记（1958—1960）》]
