1.保障农民土地承包经营权。中央18号文件指出：“要认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定不变，这是土地使用权流转的基本前提。”只有把中央农村土地二轮承包政策落实到位，才能使土地产权明晰、边界清楚，土地才具备进入市场流转的前提条件。
例如，某市农村土地二轮承包工作早已结束，总体是好的，但同时有不少与政策和法律不相符合的状况。有的集体机动地留得过多，将机动地高价发包；有的强行收回农民承包地搞“两田制”，将“责任田”高价发包；有的没有向承包户颁发由县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书或林权证书；有的没有签订土地承包合同，合同内容不完善，土地边界不清楚等。
因此，首先要组织一次回头看，对照18号文件和《农村土地承包法》，看我们在稳定土地承包关系、保障农民土地权益上还存在哪些问题，然后结合当地实际情况，采取稳妥的方法，该纠正的纠正，该补充的补充，该完善的完善。对严重违反《农村土地承包法》规定，群众反映强烈的问题，要坚决予以纠正，如“机动地”过多、缩短承包期限、强行收回农民承包地等问题。纠正的方法要稳妥，避免方法简单粗暴，引发另外一些矛盾；对不符合《农村土地承包法》规定，但在经过补充完善后农民群众的权益得到保障并可以接受的，应在争取农民群众谅解与支持的情况下进行完善；未签订承包合同的要补签；合同不完善的要补充、完善；未颁发土地承包经营权证书的应当补发证书。
2.培育农村土地市场，建立和完善土地流转市场机制。以市场为主配置土地资源，主要是在明确土地产权关系的基础上，承认土地的商品属性，培育土地市场，以地租、地价调节土地供求，为土地使用权流转提供市场机制。依法、有偿、自愿进行的土地使用权流转，实际上就是一种合法的产权交易行为。产权的可交易性是产权能够成其为产权的重要属性，也是产权发生作用的内在条件。因此，培育农村土地产权市场，完善土地流转机制是农村土地制度创新的内在要求。
（1）在法律许可的范围内，扩大土地市场的空间范围。要搞活市场，就应当适度开放市场，扩大交易范围，这是因为：①农村土地使用权流转应当尊重土地产权所有者的处分权。中央18号文件和《农村土地承包法》都去掉了农村土地使用权流转“需经发包方同意”、跨出本集体经济组织范围流转要“经多数村（组）民同意”的规定，只规定“采取转让方式流转的，需经发包方同意”，这是一个很大的突破，确立了流转主体的权力，为农村土地主要依靠市场机制流转提供了前提。②农村土地使用权流转市场应当突破社区限制，依据市场规则和价值规律来调节和配置土地资源。18号文件对土地流转的范围作了一些规定，提出了一些意见，但对比原有的规定，范围上有了较大的拓宽。政策和法律规定：农村土地使用权流转，可以突破社区限制、跨行政区域进行，流转主要在农户之间进行，本集体组织成员有优先权，但城镇居民可以（地方不要动员和组织）租赁农民承包地；农产品加工、流通企业和农业科研单位可以“小范围”租赁农户承包地，建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业；外商农业生产、加工企业和农业科研推广单位也可租赁农户承包地。至于工商企业，也可以“短时间”“小面积”租赁和经营农户承包地，而且中央只是“不提倡”，实际上个别特殊情况也允许“较长时间”“较大面积”租赁和经营农户承包地。这说明与以前相比，农村土地使用权流转的限制放松了，流动的范围大大地放宽了。③中央之所以对几种流转情况作了一些限制，是为了防止在农村劳动力大规模转移之前出现大资本排挤小农户的土地兼并而采取的国家宏观调控措施。沿海经济发达地区，尤其是苏南，劳动力转移较快，可以在这方面有所放开。
因此，中央的政策和法律为加快农村土地使用权流转，促进农业现代化提供了政策和法律依据，创造了极好的机遇。我们应抓住机遇，解放思想，依靠市场机制的作用，加快农村土地使用权流转步伐。
（2）规范农村土地使用权流转秩序，维护流转双方合法权益。在农村土地使用权流转取消了审批制以后，怎样依法规范土地市场交易行为，维护流转双方合法权益？《农村土地承包法》作出了两条规定：一是签订规范的流转合同；二是报发包方备案（转让要经发包方同意，代耕一年以内可以不签书面合同），这些都应予以执行。
为了培育农村承包土地交易市场，可以在地籍调查和土地评价、完善农村土地承包经营权证书的基础上，探索土地承包经营权证券化，土地承包经营权证书作为土地交易的媒体代替土地实物交易。作为配套，土地承包经营权交易实行权属变更登记制度，经过法定的农村土地权属变更登记机构登记的土地承包经营权交易受到法律的保护。
（3）培育土地市场的中介服务组织。如农村土地流转服务站、评估事务所、土地使用权流转市场等。这些中介服务机构必须和政府部门脱钩，和集体经济组织挂钩，但政府可以给予一定的经费支持。
3.稳妥地做好对已有土地流转遗留问题的处理。
（1）关于“反租倒包”问题。中央18号文件明确指出：由乡镇政府或村级组织出面租赁农户承包地进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予制止。我们应当坚决执行。①今后不准再搞“反租倒包”。②对已有“反租倒包”的处理要稳妥，因为处理不好会引发新的纠纷。我认为，中央要求是“制止”，而不是“纠正”。采取“纠正”法解决了“反租”问题，又会产生违反“倒包”经济合同问题。可在与承包农户和倒包者充分协商的基础上采取：①承包农户不自愿的，可缩短倒包期，到期后即归还承包农户；或适当提高流转价格。②承包农户自愿的，由承包农户与倒包者补签流转合同，流转价格双方协商确定。
（2）关于工商企业、城镇居民、外商企业租赁承包地问题。是“反租倒包”的，按上述原则和方法处理；系农户直接与企业、城镇居民产生流转交易行为的，维持原约定，不够完善部分，加以完善。今后对工商企业和城镇居民投资农业、租赁农户土地的，按照“不得大面积、长时间”和“不要动员和组织”的原则执行，但允许自愿，通过市场发生的交易行为。对外商企业租赁土地按18号文件清理和规范。
（3）关于“土地股份制”问题。“土地股份制”是以集体所有制为基础，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权。在“三权”分离的基础上，把土地股权量化给集体组织的每个农民，将土地经营权留在集体组织，将土地使用权租赁给农户或其他经济组织。这里，涉及到两方面问题：①农户取得集体所有土地的股权，所有权量化和人格化，这是一个进步。但这是平均股权，股东大会及其董事会不可能正常发挥作用。这个股权不能交易，最多只能在本集体组织内部流转，市场极其狭隘。②经营权交给集体组织，难以摆脱集体企业的弊病，全体成员的命运交给了集体组织的领导人，全凭这个领导人的素质来作保障，而不是制度保障，这是十分危险的。
基于以上原因，探索土地股份制：第一，应该是城郊结合处的农村土地已被大量占用、农用地所剩不多的地方，对农村集体建设用地和所剩无几的农用地产权进行股份制（确切地说是股份合作制）改造，这样有利于农民获得长期而稳定的土地及其附属物租金收入；第二，应该按合作制原则建立健全民主管理制度。而从全省总体来说，对土地股份制应该持十分慎重的态度。
三﹑较为合理的农村土地政策设计
1.继续稳定家庭联产承包责任制。农村土地家庭联产承包责任制是符合中国发展实际的，是有利于农民增收和农村稳定的，应该予以维护。
2.允许在一定时间一定范围内对农村土地承包关系有所调整，摒弃三十年“生不补，死不退”的土地承包政策。为了确保土地资源的公平分配，应该允许各地每隔五年对农村土地承包关系进行微调。为了确保农民的利益，防止村社干部借机损伤农民的利益，可考虑以下条款：①允许由各村或生产社村民讨论，决定是否需要五年进行一次调整。②对于死亡的；大中专毕业参加工作，且参加了养老的；外出打工经商造成土地荒芜，经劝告不予纠正的；因结婚或其他原因迁出本村或本社，不在本村或本社生活的等，可以要求其退出承包土地。③对于按照政策应该分配土地的和从本村或本社以外迁入的在本村或本社生活的农村人口可以分配土地。④如果在二轮土地延包后每隔五年，各村或生产社集体讨论需要调整土地的。对于应该退出的应要求退出承包地，进退土地必须整份进退，不允许打乱重来搞平均分配。⑤如果应该承包土地的人多于应退的，按时间先后顺序承包；各社设立农地保障费。所谓农地保障费，是指根据农地的社会保障功能，由各生产社村民讨论决定，每份田地可以折合的现金数。⑥如果应退农户需要继续承包应退土地的，应该向应进农户支付农地保障费。
总的说来，农村人口增长和农地减少这个趋势是无法避免的。上述政策只能缓解当前农村的一些矛盾，要从根本上解决这个问题，只有坚定不移地抓好计划生育，大力发展农村、农业，转移农村剩余劳动力。
农村惠农政策
一﹑新时期党为“三农”问题提出了新思想﹑新论断﹑新要求近年来，党中央为解决“三农”问题，在处理工农关系、城乡关系和促进“三农”发展方面，提出了一系列新思想、新论断和新要求，在指导方针和理论上有一系列创新和突破，为实行工业反哺农业，城市带动农村奠定了良好的理论和思想基础。
1.提出“多予、少取、放活”的方针。党的十五届三中全会提出：“坚持多予、少取，让农民得到更多的实惠。”接着又提出改革农村管理体制，搞活农村经济。后来，中央领导讲话和中央文件把这些举措简要地概括为“多予、少取、放活”。在2002年1月召开的中央农村工作会议上，又把“多予、少取、放活”作为新阶段增加农民收入的总的指导思想。为此，党中央、国务院采取了一系列重大措施：在多予上，调整规模收入分配结构，加大对“三农”的扶持力度；在少取上，切实减轻农民负担，从2006年开始在全国免除农业税，维护农民利益；在放活上，加快农村改革步伐，搞活农产品流通，促进生产要素在城乡之间自由流动。
2.提出统筹城乡发展方略。城乡二元体制阻碍了全面建设小康社会和社会主义和谐社会的构建。为了尽快遏制并逐步缩小城乡差距，打破城乡二元结构，党中央提出了统筹城乡发展的方略。党的十六大指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”党的十六届三中全会提出“要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。五个统筹是城乡发展的重要内容和首要任务，也是新时期解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大方略，可以实现“三农”发展的理论和思路的重大创新。
3.提出“重中之重”的战略定位。在2003年初召开的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记提出要更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。2004年，温家宝总理在《政府工作报告》中又提出，把解决“三农”问题作为政府全部工作的重中之重。从经济工作的首位到全党工作的重中之重，反映了新时期“三农”问题的重要战略地位，也反映了党中央对“三农”问题认识的进一步深化。
4.提出“两个趋向”的重要论断。在党的十六届四中全会上胡锦涛总书记明确提出“两个趋向”重要论断。他指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在2004年12月召开的中央经济工作会议上，他再次强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”温家宝总理也明确提出要实行工业反哺农业，城市支持农村的方针。“两个趋向”的论断，工业反哺农业的方针，是新时期正确处理城乡关系、工农关系的基本依据，也是实施城乡统筹方略的重要体现。
5.提出了建设社会主义新农村的时代命题。党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的时代命题和“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求。2006年1月，胡锦涛总书记强调指出，要使建设社会主义新农村成为惠及广大农民群众的民心工程。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，是中央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是对我国经济社会发展规律、发展阶段和发展任务的科学把握，是新阶段“三农”工作指导思想的深化、发展和升华。
二﹑进入新阶段党中央、国务院采取了哪些惠农政策1.减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税的“两减免”政策，直至取消农业税。2004年，中央一号文件规定：逐步降低农业税，2004年，农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶以外的农业特产税。2004年，全国因实施减免两税减轻农民负担302亿元。2005年，中央一号文件规定：进一步扩大农业税免征范围，加大农业税免征力度。当年实现免征农业税的省份达到28个，剩余的河北、山东、河南3省也有相当一部分县市免征农业税，进一步减轻农民负担220亿元。2006年，中央一号文件要求在全国范围内取消农业税。与税费改革前相比，农民可减轻负担1200亿元。
